Les retraites en Europe

 

L'Europe est le seul continent dont la population, 739 millions d'habitants en 2016, devrait diminuer à terme : 725 millions en 2050. Seuls l'Islande et le Kosovo assurent encore le renouvellement de leur population.

Les taux de fécondité en Europe orientale et méridionale se comparent à ceux du Japon et de la Chine. La chute de la natalité est freinée dans certains pays par une très forte immigration, accentuée dans d'autres par l'émigration des jeunes adultes. La Moldavie aurait ainsi perdu jusqu'au tiers de ses actifs. Curieusement, l'Europe semble incapable de réagir, comme si elle était atteinte dans son instinct de vie. Contrecoup de l'expansion passée ? Conséquence de l'individualisme et de la "société de consommation" ? Influence malthusienne du chômage ? Perte du sens de la chaîne des générations provoquées par l'allongement de la durée de la vie et la prise en charge collective de la retraite ? Les hypothèses sont multiples, mais le retournement de la fécondité commence en 1964 et le phénomène est général. Toujours est-il que les Etats européens, aussi bien que l'Union européenne, semblent se préoccuper bien davantage du problème des retraites que de la question de la natalité[1].

 L'Europe n'est pas homogène. L'espérance de vie est plus courte en Europe orientale de près d'une dizaine d'années. Le revenu par tête y est inférieur de plus de moitié à celui de l'Europe occidentale. L'économie informelle y tient une place importante. Ces différences se retrouvent dans les régimes de retraite. Les âges d'ouverture des droits les plus précoces se rencontrent plutôt dans des pays à espérance de vie faible. Les niveaux de pension reflètent bien évidemment les différences de richesse. En revanche, le taux de remplacement, c'est-à-dire le niveau des retraites par rapport aux revenus d'activité, dépend aussi des types de régime de retraite. Il varie considérablement, de moins de 30 % à plus de 70 %[2], et la hiérarchie des pays n'est pas simplement est-ouest ou nord-sud. La Roumanie, la Slovaquie et la Hongrie font partie du peloton de tête avec le Luxembourg, la France et l'Autriche. Le Danemark, la Belgique, la Grèce se retrouvent en queue de peloton avec la Bulgarie, la Russie et la Moldavie. 

Les dépenses sociales sont toutefois partout importantes et les retraites représentent le premier poste de dépenses.


[1] C’est seulement en 2005, à la demande du chancelier allemand Gerhard Schröder, du président français  Jacques Chirac, des chefs de gouvernement espagnol et suédois, Jose Luis Rodriguez Zapatero et Göran Persson, et du président du Conseil européen, Jan Peter Balkenende, que l’Union européenne s’est saisie de la question de la jeunesse et de la natalité.

[2] Niveau de retraite médian des 65-74 ans en pourcentage du revenu professionnel médian des 50-59 ans en 2011, Eurostat. L'importance de l'économie informelle et la prise en compte plus ou moins complète des retraites complémentaires peuvent contribuer à fausser la situation réelle dans certains pays.

Trois Europe de la retraite

C'est en Europe que se sont développés les premiers régimes de retraite. Les Européens ont recouru à toutes les techniques, épargne, assurance, mutualisation, répartition, et sont à l'origine des deux plus anciens modèles auxquels sont attachés les noms de Bismarck et de Beveridge. Un troisième modèle y a été également inventé, celui établi par l'Union soviétique. Mais, lié à une économie et une société totalement étatisée, il a disparu après la chute du rideau de fer. Les Etats d'Europe centrale et orientale, y compris ceux issus de l'ex Union soviétique,ont dû construire une nouvelle forme de sécurité sociale, adaptée à l'économie de marché.

 Nombre d'entre eux ont été séduits par les conceptions de la Banque mondiale qui prônaient un nouveau modèle inspiré de la réforme chilienne. Ce modèle, venu d'outre Atlantique, dessine une troisième Europe de la retraite.

Aucun de ces modèles n'est figé ni pur. La plupart des pays empruntent à tous les modèles et à toutes les techniques. Mais, ces modèles permettent de distinguer trois paysages européens différents dans le domaine de la retraite, bismarckien au centre, beveridgien au nord, "chilien" à l'est.

 

1 - L'Europe continentale, "bismarckienne"

Une solidarité à base professionnelle …

L'assurance pension créée par Bismarck en 1889 ne concerne que les ouvriers. Un régime parallèle sera créé en 1911 pour les employés. Leur existence ne remet pas en cause le régime des fonctionnaires. Les mineurs disposent de leur propre régime, les professions libérales créent les leurs. Les pays bismarckiens comptent toujours un nombre plus ou moins important de régimes propres à certaines professions, la fonction publique en premier lieu. La tendance est toutefois au regroupement. L'Italie, qui comptait une cinquantaine de régimes de base, a unifié leurs règles en 1995 et fusionne peu à peu leurs organismes gestionnaires. En France, des régimes comme celui des chemins de fer ou des industries électriques et gazières résultent de la fusion de nombreux régimes d'entreprise préexistants. De même, les très nombreux régimes créés par les collectivités locales ont été regroupés en 1945 dans une caisse des collectivités locales.

Ces régimes possèdent leurs règles propres. Le droit à pension est subordonné à une durée d'appartenance au groupe professionnel qui peut aller jusqu'à une vingtaine d'années, quinze ans en France pour les régimes spéciaux, dix ans au Luxembourg, vingt ans en Italie. Cette condition est la contrepartie d'une solidarité qui dépasse généralement la simple mutualisation du risque et entraîne des redistributions au sein du groupe.

Le caractère professionnel ressort également dans la gestion des régimes, effectuée par des institutions distinctes de l'Etat, souvent dirigées par les représentants des professions concernées, employeurs et salariés, organisations professionnelles des travailleurs indépendants. Même si les décisions essentielles relèvent du Parlement et du gouvernement, les pays bismarckiens se singularisent par la notion d'une Sécurité sociale distincte de l'Etat, notion qui n'a guère d'équivalent dans les pays beveridgiens, dans lesquels la sécurité sociale relève directement de l'Etat.

 

… financée principalement sur les revenus d'activité…

Le financement découle également du caractère professionnel de la retraite. Il est assis sur les salaires, ou les revenus d'activité, presque toujours dans la limite d'un plafond. Parfois s'y ajoutent des taxes spécifiques, sur les produits agricoles pour le régime des agriculteurs par exemple. L'Etat peut également participer au financement. Historiquement, son abondement a permis de verser des pensions à des salariés déjà âgés au moment de la création du régime et qui n'avaient pas eu le temps d'acquérir des droits suffisants. Aujourd'hui, il s'agit plutôt de ne pas augmenter le coût du travail pour défendre l'emploi et la compétitivité des entreprises.

 

…et assurant le prolongement des revenus professionnels…

L'expression de "salaire différé" traduit à la fois le financement par les salaires et le caractère de la pension de revenu de remplacement du salaire. Le calcul en annuités sur la base d'un salaire de fin de carrière, par exemple les cinq meilleures années parmi les dix dernières en Grèce ou les vingt-cinq meilleures années en France, vise à garantir le maintien partiel du niveau de vie atteint en activité. La tendance est toutefois à prendre en compte la totalité de la carrière, soit en adoptant un calcul en points ou en comptes notionnels, qui reflètent directement les cotisations versées, soit en retenant des périodes de référence de plus en plus longues. L'Espagne est ainsi passée de 15 à 30 années qui vont être portées à 38 années et demie d'ici 2027. L'Autriche passera des 24 meilleures années au 40 meilleures d'ici 2028. Le Portugal est maintenant à 40 années. Néanmoins, si le calcul devient moins favorable, il n'en reflète pas moins la diversité des carrières et des niveaux de salaire, différence capitale avec les pensions beveridgiennes forfaitaires.

 

…laissant peu de place aux régimes complémentaires…

Dès lors que la pension de base assure plus ou moins le maintien du niveau de vie, le besoin d'une retraite complémentaire, qu'il soit assuré dans le cadre de l'entreprise par un régime complémentaire ou par un effort individuel d'épargne, se trouve réduit. Historiquement, les régimes d'entreprise sont apparus avant les régimes de sécurité sociale. Les grandes entreprises industrielles ont souvent créé des régimes de retraite pour s’attacher la fidélité de leurs salariés. Le développement de régimes légaux offrant des prestations très faibles ne les a pas remplacés, ni n'a fait disparaître l'intérêt d'attirer une main d'œuvre et de fidéliser les salariés que l'on a formés. Les régimes d'entreprise sont devenus complémentaires aux régimes de sécurité sociale. En Allemagne, plus de la moitié des salariés, principalement dans l'industrie, bénéficient d'une retraite d'entreprise. Mais le régime de base verse près de 90 % du total des pensions. 

En France, les régimes complémentaires n'existent pas dans les secteurs couverts par les régimes de base dits spéciaux, souvent issus de régimes d'entreprise, et qui offrent des pensions élevées. A contrario, ils jouent un rôle essentiel pour les salariés du secteur privé en raison de la modicité de la pension de base, la priorité ayant été donnée par les Pouvoirs publics à la politique familiale dans les années 1940. En moyenne, les régimes complémentaires AGIRC (Association Générale des Institutions de Retraite des Cadres) et ARRCO (Association pour les régimes de retraite complémentaire des salariés) versent 40 % des pensions et le régime de base 60 %.

En Italie, où les nombreux régimes de base étaient particulièrement généreux, seul le secteur bancaire avait créé un régime complémentaire. L'Espagne ne connaissait qu'un régime général et des régimes spéciaux dans certaines branches. Aujourd'hui encore, le Luxembourg ne possède pas de régimes complémentaires. En fait, dans toute l'Europe bismarckienne, les retraites complémentaires, soit n'existaient pas jusqu'à une période récente, soit jouaient un rôle très limité. La France constitue l'exception. Mais il s'agit d'une exception ambiguë, dans la mesure où les régimes AGIRC et ARRCO, créés par les partenaires sociaux au niveau national, sont devenus légalement obligatoires en 1972, offrent les mêmes droits à tous les salariés du secteur privé et assurent une très forte solidarité, validant, comme le régime de base, les périodes de maladie, maternité, invalidité, chômage indemnisé. Dernière caractéristique qui les rapproche de la sécurité sociale, ils sont financés en répartition.

 

… et, par conséquent, à la capitalisation

Tous les régimes de base en Europe sont aujourd'hui financés essentiellement en répartition. L'essentiel des pensions étant versé par les régimes de base dans les pays bismarckiens, la répartition y est de ce fait dominante. 

Tel n'a pas toujours été le cas, au moins en théorie. L'assurance pension allemande, comme les assurances sociales françaises, étaient censées fonctionner à terme en capitalisation, la subvention de l'Etat permettant de démarrer immédiatement le versement des prestations. Les guerres et l'inflation en ont décidé autrement. Certains régimes de base disposent de réserves qui peuvent parfois représenter plusieurs années de prestations. La capitalisation devrait également jouer un rôle croissant dans les pays qui ont opté pour le modèle "Banque mondiale".

2 - L'Europe du nord, "beveridgienne"

Le modèle préconisé par Sir William Beveridge dans son rapport de 1942[1] ne s’applique aujourd’hui à l’état pur qu’aux Pays-Bas. Regrouper sous cette appellation un ensemble de systèmes aussi divers aujourd’hui que ceux des îles britanniques, des Pays-Bas et des pays scandinaves peut paraître abusif. Mais ils conservent quelques traits distinctifs qui autorisent, nous semble-t-il, cette simplification.

Une solidarité nationale gérée par l'Etat…

A la différence des régimes bismarckiens, qui ne couvrent que des catégories professionnelles et sont directement liés à l'activité, les régimes beveridgiens offrent une couverture "universelle", c'est-à-dire s'appliquant à toute la population. Parmi les six catégories envisagées par Lord Beveridge figuraient les personnes en âge de travailler n'exerçant aucune activité professionnelle, et les retraités n'ayant plus l'âge de travailler[2]. C'est la résidence dans le pays qui détermine l'appartenance au régime. La gestion de cette protection nationale et uniforme relève de l'administration publique. La pension de base constitue un service de l'Etat. Les partenaires sociaux n'interviennent pas dans sa gestion et il n'existe pas de Sécurité sociale à proprement parler.

 

sur la base de la résidence dans le pays…

Les Pays-Bas offrent aujourd'hui le meilleur exemple de régime beveridgien. La pension de base couvre toute la population résidente. Elle est proportionnelle au nombre d’années de résidence dans le pays avant 65 ans, dans la limite de 50 années. Son montant est forfaitaire, représentant 70 % du salaire minimum pour cinquante années de résidence, que l’intéressé ait travaillé ou non, qu’il ait des revenus ou non. Son financement est assuré par une cotisation assise sur les deux premières tranches du barème de l’impôt sur le revenu.

 

… ou d’une activité professionnelle…

Paradoxalement, la patrie de Beveridge n'a pas poussé jusqu'au bout la logique de son rapport. La pension est liée à l'activité professionnelle, et non pas à la résidence. Les cotisations portent sur les revenus professionnels sans distinction entre les différents risques. Il n'y a pas de cotisation en-dessous de 300 euros environ par semaine pour les salariés et 11 350 euros de revenu annuel pour les indépendants. S'il existe ainsi un plancher (que l'on retrouve en Allemagne et en Finlande), il n'y a en revanche pas de plafond, mais un taux sensiblement plus faible sur les revenus excédant un certain montant. Ce mode de financement entraîne une redistribution en faveur des bas salaires, ce qui n'était pas dans l'esprit du rapport Beveridge. Mais cette redistribution porte sur des droits peu élevés et concerne donc des taux de cotisation plus faibles que dans les pays bismarckiens. Au Danemark, en Finlande et en Suède, la pension est financée sur le budget de l'Etat.

 

… procurant des pensions forfaitaires…

Caractéristique essentielle, la pension de base est forfaitaire, sans lien ni avec les niveaux de revenu d'activité, ni avec les cotisations versées. Elle ne constitue pas un "salaire différé", mais un revenu minimum, conforme à l'objectif de Beveridge, éliminer la pauvreté. En ce sens, elle se rapproche des prestations d'assistance, du "minimum vieillesse" français par exemple. Mais elle s'en distingue, au moins dans la conception d'origine, par l'absence de condition de ressources et par le fait que, si elle ne reflète pas les revenus d'activité, elle reflète en revanche soit la durée de résidence (pays nordiques), soit la durée d'activité (Iles britanniques) dans le pays. Au Danemark, en Finlande, en Islande, en Norvège et en Suède, il faut justifier de quarante années de résidence entre l'âge de 16 ans et l'âge de 65 ans pour bénéficier de la pension complète. En-dessous de quarante années, la pension est réduite au prorata des années de résidence.

Comme dans les régimes bismarckiens, des conditions de stage, c'est-à-dire de durée d'appartenance au régime, peuvent exister pour l'ouverture des droits. Il faut avoir résidé au moins trois années dans le pays pour pouvoir prétendre à la pension (proratisée) en Islande, Norvège et Suède, dix années dont les cinq précédant l'âge de la retraite au Danemark.

 

…engendrant un fort besoin de retraites complémentaires…

Pour une personne seule remplissant toutes les conditions, les pensions forfaitaires mensuelles des pays beveridgiens s'échelonnent de 350 euros en Islande à plus de 1 400 euros en Suède, les Iles britanniques allant de un peu plus de 800 euros (Ile de Man) à un peu plus de 900 euros (Irlande)[3]. D'où le développement de régimes complémentaires dans le cadre des entreprises, mais aussi des nations.

 

couvert par des régimes publics

Dans la plupart des pays beveridgiens, la pension forfaitaire d'origine est aujourd'hui complétée par une pension contributive qui reflète davantage les revenus d'activité. Dans certains pays, elle joue le rôle d'une garantie de pension minimum soumise à condition de ressources. Les socio-démocrates suédois ont créé, en 1960, une pension de type bismarckien s'ajoutant à la pension forfaitaire, puis un supplément pour ceux qui ne bénéficiaient que de la pension forfaitaire. La refonte de cet ensemble, en 1999, a réduit à un rôle supplétif la pension forfaitaire. Elle n'intervient plus que pour ceux qui n'ont pas de droits à pension contributive et joue le rôle de garantie d'une pension minimum pour les autres en complétant, si besoin est, leur pension contributive. 

Les syndicats danois n'ont pas obtenu la création d'un véritable régime bismarckien. La pension publique ATP représente dans le meilleur des cas environ 480 euros par mois. Du coup, ils ont négocié d'importants régimes de retraite complémentaire d'entreprise et de branche. La pension forfaitaire beveridgienne est soumise à condition de ressources. Il en va de même en Finlande où ce sont les régimes complémentaire de branche créés par les partenaires sociaux qui ont été rendus obligatoires et sont devenus la retraite de base dans les années 1960, la retraite forfaitaire étant soumise à condition de ressources et ne remplissant plus qu'un rôle de minimum vieillesse. L'Islande également a rendu obligatoire la retraite complémentaire et placé sous conditions de ressources la pension forfaitaire attribuée en fonction des années de résidence. La loi fixe un taux minimum de cotisation de 12 % et la pension est calculée en points.

Au Royaume Uni, les travaillistes ont institué en 1978 un régime complémentaire obligatoire destiné à servir des pensions modestes, mais reflétant les revenus d’activité. Les entreprises qui avaient créé leur propre fonds de pension ont été autorisées à ne pas rejoindre ce régime complémentaire public, dès lors qu’elles assuraient des droits à retraite plus élevés. En 1988, Madame Thatcher, soucieuse à la fois de désengager l’Etat de ce régime complémentaire public et de faciliter la mobilité des salariés, a ouvert la possibilité aux salariés de quitter tant le régime public que le fonds de pension de leur entreprise, pour constituer leurs propres plans personnels de pension. Depuis, de nombreuses modifications, visant à encourager les salariés à se constituer une retraite complémentaire sans toutefois les y contraindre totalement, ont rendu le système des plus complexes.

 

… et par des régimes d’entreprise très développés…

D’où l’importance des fonds de pension, c’est-à-dire des régimes complémentaires créés par l’Etat pour ses fonctionnaires, par les entreprises pour leurs salariés. L’expression française de « fonds de pension », directement dérivée de l’anglais « pension fund », constitue un faux ami qui entretient une vision inexacte de ces régimes complémentaires. La vraie traduction de pension fund est « caisse de retraite ». Les directives européennes parlent « d’institutions de retraites professionnelles ». L’expression distingue ces régimes à la fois de la protection sociale étatique et des compagnies d'assurance à but lucratif. Pour un observateur anglais, les régimes complémentaires français Agirc et Arrco, créés et gérés par les employeurs et les salariés, sont des fonds de pension. Alors que, dans l’esprit des Français, les fonds de pension renvoient aux retraites en capitalisation gérées par des assureurs.

Ce sont les fonds de pension, c’est-à-dire la retraite complémentaire, qui remplissent le rôle dévolu aux régimes spéciaux en France ou en Allemagne. Les fonctionnaires britanniques et les agents des collectivités locales peuvent partir à la retraite avant l’âge légal et avec une pension reflétant leur niveau de salaire en activité grâce à leurs fonds de pension. En Suède deux régimes complémentaires couvrent, l’un les fonctionnaires de l’Etat et l’autre les agents des collectivités locales. Aux Pays-Bas, ABP, le plus important fonds de pension du monde, couvre le secteur public. Il en va, ou il en allait de même, pour nombre de salariés du secteur privé grâce aux fonds de pension de leurs entreprises. La diversité, absente de la pension de base, se retrouve au niveau complémentaire. Diversité des niveaux de retraite, mais aussi des fonds de pension eux-mêmes, tant dans leurs modes de création que dans leurs modes de gestion et de financement.

Sauf exception, les fonds de pension britanniques et irlandais sont issus de décisions unilatérales des entreprises qui créent un trust, une fondation, pour gérer une retraite complémentaire dans l’intérêt de leurs salariés. Ce sont donc des régimes d’entreprise, dépendant du bon vouloir des employeurs. Seule une partie des salariés, plutôt ceux des grandes entreprises industrielles, en bénéficient. Les salariés, qui les financent en partie, ne sont guère présents dans leur gestion, même si la loi anglaise impose un tiers de représentants du personnel parmi les administrateurs du fonds, les trustees.

Toute autre est la situation des Pays-Bas et des pays scandinaves. Là, les fonds de pension sont le plus souvent créés par les partenaires sociaux et gérés paritairement, soit au niveau d’une grande entreprise, soit à celui de la branche ou même au niveau national. Les fonds de pension de branche peuvent couvrir des secteurs de taille très variable, depuis la métallurgie, avec le fonds néerlandais PGGM, aux facteurs d’orgue. Aux Pays-Bas, ils peuvent être rendus obligatoires par l’Etat pour toutes les entreprises de la branche. Il en résulte que la presque totalité des actifs bénéficient d’une retraite complémentaire. En Suède, il suffit qu’un salarié de l’entreprise se syndique pour que l’entreprise soit obligée de rejoindre les deux grands régimes complémentaires nationaux, celui qui couvre les cols blancs (employés et cadres) et celui qui couvre les cols bleus (ouvriers). Sans être formellement obligatoires, ceux-ci concernent donc la quasi-totalité des salariés du secteur privé.

Enfin, le calcul de la retraite, variable d’un fonds de pension à un autre, est, ou plutôt était, généralement du type « prestations définies », c’est-à-dire fonction du niveau de salaire atteint en fin de carrière dans l’entreprise et de la durée de service dans cette entreprise. Par exemple, pour une carrière complète, les fonds de pension britanniques les plus généreux visaient les deux tiers du dernier salaire (maximum permettant la déduction fiscale des cotisations), y compris la pension forfaitaire de base. De même, les fonds de pension hollandais visaient souvent 70 % du dernier salaire, pension forfaitaire de base comprise. Cette formule convenait bien au modèle de carrière dans une seule entreprise avec salaire augmentant avec l’ancienneté. 

 

… d’où l’importance de la capitalisation

En donnant un rôle majeur aux retraites complémentaires, l’Europe « beveridgienne » a par le fait même laissé une place importante à la capitalisation. En effet, les régimes d’entreprise recourent de plus en plus à ce mode de financement. Des fonds en répartition subsistent dans le secteur public, ainsi que des mécanismes de provisions au bilan dans certaines entreprises. Mais les normes comptables, les législations nationales, la législation européenne et la prudence incitent à financer les régimes en capitalisation pure. La comparaison des réserves des fonds de pension accumulées dans les différents pays montre clairement que la capitalisation joue un rôle sensiblement plus important dans les systèmes beveridgiens que dans les systèmes bismarckiens. Toutefois, même dans ces systèmes, la répartition conserve le premier rôle. La capitalisation ne fait jeu égal avec la répartition qu’aux Pays-Bas où elle finance la moitié des pensions versées.

 


[1] Report to the Parliament on Social Insurance and Allied Services, William Beveridge, novembre 1942. Nous entendons par "beverigiens", non pas des pays qui auraient adopté le modèle proposé par Beveridge, car la Suède et le Danemark ont créé des pension de ce type bien avant le célèbre rapport, mais des pays dont le système de retraite se rapproche du modèle proposé par Beveridge.

[2] Nicole Kerschen, L'influence du rapport Beveridge sur le plan français de sécurité sociale de 1945, Revue française de sciences politique, 1995/4, vol. 45.

[3] Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2012, AISS, publication de la sécurité sociale américaine, op.publications@ssa.gov. Ce document fournit une description très complète des principaux régimes de sécurité sociale de la plupart des pays européens.

3 - L'Europe centrale et orientale, du modèle soviétique au modèle Banque mondiale

A l'exception de la Yougoslavie, les pays d'Europe centrale et orientale relevaient du modèle soviétique. La quasi-totalité de la population était couverte, les pensions de retraite étant à la charge de l'Etat. Les retraités bénéficiaient d'un niveau de vie relativement décent grâce à ces pensions, à l'existence d'un système de soins gratuit et à la fixation de prix artificiellement bas pour les produits et services de première nécessité tels que le logement et le chauffage.

 Au moment du démembrement de l'Union soviétique et du passage à l'économie de marché, la libération des prix et la dérégulation de l'économie ont mené à la dévalorisation parfois presque totale des retraites, ainsi que de l'épargne de la population.

 

La construction de régimes de sécurité sociale de type bismarckien

 Pour se conformer aux normes internationales et s'adapter à l'apparition d'entreprises privées, les Etats ont créé des régimes de sécurité sociale financés par des cotisations des employeurs et des salariés et attribuant des pensions en fonction des cotisations reçues. Ces régimes ont repris à leur compte les droits acquis avant leur création, ce qui a posé le problème de leur conversion. Ces réformes ont souvent été menées dans un contexte de déficits budgétaires sévères, d'inflation, de désindustrialisation, d'explosion du chômage et de développement d'une économie très informelle. Dans bien des cas, le salaire moyen officiel, qui sert de référence pour la fixation et la revalorisation des droits à pension, est sensiblement inférieur aux salaires réels. Les retraités ont été les premières victimes du changement, ce qui ne veut pas dire que le système soviétique précédent était viable. Dès avant la chute du rideau de fer, les revalorisations des pensions étaient aléatoires et l’équilibre du système menacé par le recours aux retraites précoces et à l’invalidité pour masquer le sous-emploi. En Hongrie, cas extrême, l’âge moyen de cessation d’activité était tombé à 52 ans et demi et l’on comptait 80 retraités pour 100 cotisants.

 

De ce passé récent, les systèmes de retraite des pays d'Europe centrale et orientale conservent un certain nombre de traits distinctifs, même s'ils s'atténuent avec la succession des réformes :

- Des âges de retraite peu élevés et différenciés entre les hommes et les femmes

La tendance est toutefois à l'alignement des femmes sur les hommes et au relèvement de l'âge, en particulier dans les Etats membres de l'Union européenne. Seuls les quatre membres de la Communauté des Etats indépendants (CEI), la Biélorussie, la Moldavie, la Russie et l'Ukraine, connaissent encore des âges de départ inférieurs à 60 ans pour les femmes et de 60 ans pour les hommes (62 ans en Moldavie). Il faut souligner que ces âges correspondent à des espérances de vie à la naissance relativement basses, en particulier pour les hommes.

 

- Des taux de cotisation pesant surtout sur les entreprises

La Russie ne connaît pas de cotisation salariale. La part salariale est faible dans les autres pays membres de la CEI, parfois symbolique : 1 % en Biélorussie. Elle reste également faible dans les pays baltes. Il n'existait pas de cotisations salariales dans l'ancienne Union soviétique. Leur introduction a été perçue comme un impôt supplémentaire et demeure ressentie de façon assez négative par les populations.

 

- Des taux de remplacement très faibles

En 2010, la retraite moyenne représentait un peu moins de 27 % du salaire moyen en Moldavie, 36 % en Russie, 48 % en Biélorussie et 50 % en Ukraine[2], le salaire moyen étant lui-même inférieur au salaire moyen réel selon toute vraisemblance. La situation est plus contrastée dans les Etats devenus membres de l'Union européenne. Quatre d’entre eux présentent des taux de remplacement supérieurs à la moyenne pondérée des 27 Etats membres[3]. La Roumanie affiche même l'un des taux de remplacement les plus élevés dans l'Union européenne. Mais ce résultat peut aussi refléter l'ampleur de la dissimulation des salaires réels.

 Les années 1980 et 1990 ont ainsi été mises à profit pour créer de toutes pièces une sécurité sociale distincte de l'Etat financièrement et administrativement. Dans l'ensemble, les pays d'Europe centrale et orientale ont adopté le modèle bismarckien des assurances sociales, modèle que nombre d'entre eux avaient expérimenté avant la Seconde guerre mondiale. Pour l'essentiel, les pensions sont acquises par cotisations liées à l'activité et reflètent peu ou prou la durée de la carrière et les niveaux de salaire ou de revenus professionnels. Une durée minimum d'assurance, souvent importante, est exigée pour avoir droit à une retraite.

Le fait de remplir cette condition garantit en général un niveau minimum de pension, quelque soit le niveau de salaire sur lequel l'assuré a cotisé. Dans les pays membres de la CEI, une distinction est faite entre la pension contributive dite "pension de travail", et la "pension sociale", qui relève de la solidarité financée par l'Etat, et qui est liée à la citoyenneté en Biélorussie, Moldavie et Ukraine. Aucun pays n'a repris le modèle beveridgien d'une pension forfaitaire liée à la durée de cotisation ou de résidence dans le pays. Les retraites complémentaires d'entreprise sont peu développées, même lorsqu'un cadre législatif a été mis en place. Peu d'entreprises ont les moyens de les financer. Elles n'éprouvent guère le besoin d'attirer une main d'œuvre encore largement disponible et de la fidéliser. De plus, la notion de partenaires sociaux est nouvelle, en particulier du côté des employeurs. Sauf exception, la gestion paritaire demeure inconnue. Enfin, partout un cadre légal a été institué pour permettre l'épargne retraite volontaire. Mais, sauf en République tchèque et en Slovénie, elle reste peu développée.

 

L'adoption du modèle "Banque mondiale" 

A partir de la fin des années 1990, nombre de pays d'Europe centrale et orientale ont adopté ce modèle théorisé par la Banque mondiale en 1994. Il repose sur trois étages de pension dont deux obligatoires et d'importance variable. Le premier étage peut se réduire à une pension forfaitaire de type beveridgien, voire à un minimum vieillesse sous condition de ressources. Ce ne sera pas le cas en Europe. Tous les Etats conservent leur régime de base bismarckien. Mais il est plus ou moins réduit au profit d'un deuxième étage, constitué de comptes individuels d'épargne retraite, gérés par des organismes financiers privés librement choisis par les assurés. Ce deuxième étage nouvellement constitué est donc financé par une partie des cotisations de retraite obligatoires versées à la sécurité sociale[4] et reversée par elle au gestionnaire financier choisi par chaque cotisant. Au moment du départ à la retraite, le capital ainsi accumulé individuellement sera converti en rente. Celle-ci dépendra des cotisations versées, de la qualité de la gestion financière et de la bonne santé des marchés financiers. Lorsque le compte individuel remplace partiellement une pension de base calculée en annuités, il substitue des cotisations définies à des prestations définies. 

Lors de la mise en place du nouveau système, la capitalisation n'a été imposée qu'aux salariés les plus jeunes, ceux âgés de moins de 30 ans en Pologne, ou même simplement aux nouveaux cotisants comme en Hongrie. Les autres salariés ont eu le choix entre rester dans l’ancien système ou adhérer au nouveau système, choix limité aux salariés âgés de moins de 50 ans dans le cas de la Pologne. La moitié des salariés hongrois et près de deux tiers des salariés polonais concernés ont choisi le nouveau système. Ce choix est en principe définitif. Mais, en Slovaquie, une nouvelle majorité politique hostile à la capitalisation, a offert la possibilité à ceux qui le souhaitaient de revenir dans le système en répartition pure. Peu de salariés slovaques en ont profité. L'introduction du modèle préconisé par la Banque mondiale a généralement donné lieu à débat. Elle a bénéficié du rejet du collectivisme subi pendant la période soviétique et d'une information reposant sur des anticipations très optimistes. Ainsi, les Hongrois qui ont choisi le nouveau système ont abandonné le quart de leurs droits acquis dans l'ancien. En ont-ils tous été conscients ? Quelles perspectives de rendement leur a-t-on fait miroiter ? La dépendance des Etats d'Europe centrale et orientale vis-à-vis des prêts de la Banque mondiale et du Fonds Monétaire International ont également joué. Enfin, les réformes ont été lancées en laissant non réglées des questions essentielles, en particulier la question de la transformation des capitaux en rente[5] et celle des frais de gestion, et en sous-estimant la coût de la transition.

L’épargne retraite obligatoire ne s’ajoute pas à la pension de base. Elle en prend partiellement le relais, le pari étant que les cotisations ainsi capitalisées produiront une retraite supérieure à celle qui aurait été obtenue en répartition. Mais ceci ne pourra se produire que dans un avenir éloigné. Alors que l’affectation d’une partie des ressources du régime de base aux futures retraites en capitalisation réduit immédiatement les ressources disponibles pour servir les retraites en répartition. Comment financer le passage d’un système en répartition pure à un système mixte, en partie en capitalisation ? La période de transition génère inévitablement un surcoût. La Pologne l’a financé au départ par les privatisations et une avance de l’Etat. Le relais doit ensuite être pris par la diminution progressive des pensions en répartition, compensée pour les retraités par l’apparition des retraites en capitalisation. Ces calculs reposent sur un rendement satisfaisant, pour ne pas dire optimiste, de l’épargne ainsi accumulée. Le Bureau International du Travail (BIT) pour l’Europe centrale et orientale a produit des études[6] qui laissaient penser que le coût de la transition était sous-évalué et risquait en réalité de déséquilibrer le régime en répartition et d’être couvert soit par la diminution du niveau de vie des retraités, soit par l'endettement des Etats.

En pratique, les gouvernements ont préféré l'endettement à une réduction impopulaire des pensions. De leur côté, les gestionnaires financiers ont investi principalement dans les emprunts d'Etat. Ils ont obtenu des rendements apparemment substantiels, mais qui ont été entièrement absorbés par leurs frais de gestion laissés entièrement à leur discrétion à l'origine[7]. La crise financière qui s'est déclenchée fin 2008 a entraîné des baisses importantes des actifs accumulés, baisses plus ou moins compensées par la remontée des marchés financiers depuis. Il n'en demeure pas moins que les comptes individuels n'ont pas tenu leurs promesses et que l'opinion publique a évolué en conséquence. De leurs côtés, les gouvernements ont vu la dette publique augmenter et se rapprocher dangereusement des limites imposées par leur entrée dans l'Union européenne. Le seul financement de la transition représente plus de 1,5 points de PIB, à comparer à la marge de 3 % inscrite dans le Traité de Maastricht. La crise financière a rendu leur situation encore plus difficile et a conduit un certain nombre de pays à rebasculer sur le régime en répartition, parfois provisoirement, une partie des cotisations qui avaient été orientées vers les comptes individuels en capitalisation. La Hongrie est allée plus loin en supprimant le transfert des cotisations destinées aux comptes individuels, puis en "nationalisant" l'épargne constituée pour rétablir son équilibre budgétaire[8]. Mais, comme le remarque Elaine Fultz, qui avait vainement alerté les Etats lorsqu'elle représentait le BIT dans les années 1990, la crise financière a davantage révélé les problèmes laissés en suspens lors de l'adoption des comptes individuels en capitalisation qu'elle ne les a provoqués[9].

 

L'extension du modèle Banque mondiale en Europe

Date de  mise en œuvre des comptes individuels en capitalisation

Pays

Répartition des cotisations de sécurité sociale entre le régime en répartition et le compte individuel

Evolution de la cotisation au compte individuel en capitalisation

%

Régime en répartition

%

Compte individuel en capitalisation

%

1998

Hongrie

23

8

0

capitalisation supprimée en 2011

1999

Pologne

12,2

7,3

2,3  en 2011

Suède

16

2,5

sans changement

2001

Lettonie

12

8

2 en 2012, puis 6 en 2013

2002

Bulgarie

12,8

5

sans changement

Estonie

16

6

Suspendu en 2009-2010, puis 3 en 2011 et 6 en 2012

Croatie

15

5

sans changement

2003

Lituanie

26,6

5,5

3 (temporaire)

Montenegro

Adoption d'un cadre légal, mais pas de mise en oeuvre

2004

Russie

20

6

sans changement

2005

Slovaquie

21

9

4

2006

Macédoine

18

nd

-

2008

Roumanie

38

3

sans changement

2012

Saint Marin

20,3

nd

-

Sources : Elaine Fultz, Maciej Zukowski, recteur de l’université d’économie de Poznan, et Balazs Egert, département d’économie de l’OCDE, Conférence internationale de l’ENRSP (European Network for Research on Supplementary Pensions), Poznan, septembre 2012.

 


[1] Les développements qui suivent s'appuient notamment sur la contribution d'Andrei Tretyak : "Le système de retraite dans la Communauté des Etats indépendants : vingt ans de réformes". Cette contribution constitue par ailleurs la base de la description des ex-Républiques soviétiques d'Asie centrale. Andrei Tretyak est expert en politiques sociales pour l'ADECRI. Ils reprennent également l'article précité paru dans la revue Futuribles.

[2] Comité statistique de la Communauté des Etats Indépendants, cité par Andrei Tretyak.

[3] Le niveau de retraite brute médian des 65-74 ans représentait en moyenne pondérée européenne 54 % du revenu professionnel brut médian des 50-59 ans en 2011 selon Eurostat. Les quatre pays de l’Est qui le dépassaient sont la Roumanie, la Slovaquie, la Hongrie et la Pologne.

[4] Sauf en Estonie où la cotisation au compte individuel capitalisé s'est ajoutée aux cotisations au régime en répartition.

[5] Comment, à partir de capitaux individuels, et dans une situation de concurrence, servir des rentes sans prendre en compte les différences d'espérance de vie entre hommes et femmes, et comment les revaloriser en fonction de facteurs indépendants des rendements financiers ?

[6] La réforme des pensions en Europe centrale et orientale - premier volume : Restructuration avec privatisation : les cas de la Hongrie et de la Pologne - deuxième volume : Restructuration des systèmes publics de pensions : les cas de la République tchèque et de la Slovènie, sous la direction d’Elaine Fultz, Organisation internationale du Travail, 2002.

[7] En Pologne, les prélèvements sur les cotisations ont été limités à 7 %, puis 3,5 % et seraient tombé en-dessous de 1 % aujourd'hui, ceux sur le capital géré sont maintenant limités à 0,6 % par an. Une étude du FMI a conclu que des frais de 1 % sur l'encours géré pouvaient diminuer de 20 % le capital accumulé au cours de la carrière.

[8] Chronique nécrologique du régime de pension privé hongrois, Andras Simonovits, Revue internationale de sécurité sociale, vol. 64, 3/2011.

[9] Elaine Fultz: The retrenchment of second-tier pensions in Hungary and Poland: A precautionary tale, International Social Security Review, vol. 65, 3/2012.

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Le système de pension Russe

La population de la Fédération de Russie, 146 millions en 2016, diminue et tomberait à 126 millions en 2050. La protection sociale a été développée par l'Union soviétique à partir de 1922 selon un modèle original lié à l'économie dirigée, modèle qui a été par la suite étendu à tous les pays sous domination soviétique et copié par la Chine.Les âges de la retraite actuels, 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes, ont été adoptés en 1956.De nombreux cas de retraite anticipée, toujours en vigueur, ont été créés pour les métiers pénibles dans les mines et l'industrie, mais aussi pour des catégories telles que cosmonautes, pilotes d'essai ou mère de cinq enfants et plus. Le quart des nouveaux retraités part ainsi à la retraite avant l'âge "normal" de la retraite. Le retour à une économie de marché s'est accompagné d'une refonte progressive du système de retraite. Dès 1990, a été créée une Caisse fédérale des retraites, financée par un impôt sur les salaires, transformé en cotisation employeur sur la masse salariale en 2010. En 2002, une réforme inspirée de l'exemple suédois et du modèle préconisé par la Banque mondiale a été adoptée. La "génération soviétique" sacrifiée Comme dans la plupart des pays ex-soviétiques, les retraités ont fortement pâti du passage à l'économie de marché. Leur situation s'est dégradée en même temps que l'espérance de vie qui n'a cessé de diminuer de 1990 à 2005. Cette année-là, l'espérance de vie à la naissance des hommes est tombée à 58 ans (71 ans pour les femmes), notamment en raison du nombre de morts violentes. La dégradation du système de soins, l'absence de toute structure pour la prise en charge des personnes âgées dépendantes, l'augmentation des suicides, notamment chez les hommes de plus de 70 ans, ont contribué à cette évolution. Les pensions sont passées en-dessous du minimum vital. Le taux de remplacement par rapport au dernier salaire atteignait moins de 25 %. Les pensions étaient calculées sur la base du dernier salaire, ou de la moyenne des cinq meilleures années, en fonction du nombre d'années de cotisation L'année 2005 a également vu la monétarisation des avantages sociaux (transports, habitation, certains médicaments, cures thermales, etc.) accordés jusqu'alors aux retraités depuis les années 1960. Leur remplacement avec retard par des allocations trop faibles a provoqué une mobilisation massive des retraités. De nombreuses régions et municipalités ont maintenu certains des avantages en nature, et le sort des retraités est devenu un enjeu politique. L'Etat fédéral a mis à profit la rente pétrolière pour financer une importante réévaluation des pensions à partir de 2009. Elles sont repassées au-dessus du minimum vital et le taux de remplacement se rapproche de 40 %.    Un système type Banque mondiale Adopté en 2002, le modèle Banque mondiale se traduit par la superposition de trois étages obligatoires de retraite et l'encouragement à l'épargne retraite volontaire. - Le premier étage, financé par l'Etat fédéral, est constitué par une pension forfaitaire indexée sur les prix et acquise avec cinq années minimum de cotisations. Elle représentait 68 euros par mois en 2011. - Le deuxième étage s'inspire des comptes notionnels suédois. Il est financé par une cotisation employeur égale à 20 % du salaire sous plafond. La pension est indexée sur l'évolution de la masse salariale. Elle est calculée en divisant le capital virtuel ainsi constitué par le nombre d'années restant à vivre à l'âge de la retraite. Mais, à la différence de la Suède, l'espérance de vie retenue est la même pour les retraites anticipées et les retraites liquidées à l'âge légal. Seules les pensions liquidées après l'âge légal bénéficient d'un calcul sur une espérance de vie réduite. - Le troisième étage est constitué par des comptes individuels en capitalisation. Il est financé par une cotisation employeur égale à 6 % du salaire. Il ne s'applique qu’aux générations nées à partir de 1967. - Un quatrième étage, facultatif, en capitalisation, est encouragé par l'Etat fédéral, qui double les cotisations versées dans la limite d'un plafond annuel de 500 euros environ. Les difficultés Le financement de la pension forfaitaire par l'Etat fédéral dépend indirectement des prix des matières premières énergétiques. S'y ajoute le financement des nombreuses pensions anticipées supporté par l'Etat fédéral jusqu'au moment où les intéressés atteignent l'âge normal de la retraite. Les pensions en comptes notionnels du deuxième étage sont calculées sur une espérance de vie à l'âge de la retraite de 19 années, aussi bien pour les pensions liquidées à l'âge normal que pour les retraites anticipées. Cette espérance de vie avait été chiffrée à 12 années en 2002. Or l'espérance de vie moyenne réelle atteint aujourd'hui 22 années. Le taux de cotisation a été porté de 20 à 26 % en 2011. Il porte sur les salaires dans la limite d'un plafond assez bas, ce qui entraîne des taux de remplacement très faibles pour les salaires élevés. Le problème est accentué par la diminution de la population active potentielle et par l'importance des pensions anticipées. En sens inverse, plus du tiers des retraités continuent à travailler pour compléter leurs pensions. Mais, ce faisant, ils continuent d'acquérir des droits à pension et ceux-ci sont reliquidés chaque année. La remise en cause des retraites anticipées, même lorsque les conditions de travail s'améliorent, aussi bien que le relèvement de l'âge de la retraite, paraissent nécessaires mais seraient très impopulaires. Enfin, la capitalisation souffre de rendements jusqu'à présent négatifs qui la discréditent. Malgré un assouplissement récent, les fonds sont investis essentiellement en emprunts d'Etat, souvent rémunérés en-dessous de l'inflation. Les assurés ont le choix de leur gestionnaire financier et peuvent en changer tous les ans. S'ils n'exercent pas de choix, la Caisse fédérale des retraites confie leurs cotisations à une société de gestion d'Etat. Seuls 1 % des assurés ont choisi une société de gestion privée. Celles-ci ne cherchent d'ailleurs pas à se développer car elles subissent trop de contraintes, notamment celle de verser des rentes calculées sur une espérance de vie sous-évaluée. L'autorisation d'une sortie en capital est à l'étude. La question se pose d'autant plus que l'introduction en 2002 des comptes individuels en capitalisation s'est appliquée, à l'origine, aux générations nées à partir de 1953 pour les femmes, et 1957 pour les hommes, avec un taux de cotisation de 2 %, avant d'être reportée aux générations 1967 et suivantes, avec un taux de cotisation de 6 %. Les droits acquis par les premières générations concernées, conduisant à des rentes extrêmement faibles, n'ont jusqu'à présent pas été honorés. Ils pourraient l'être sous forme d'un versement unique. Sources :       RUSSIE, Chronique sanitaire et sociale, n° 5, été 2010, Sophie Genay-Diliautas, attachée sociale à l'ambassade de France à Moscou.       Compte-rendu de la visite d'étude sur le système de retraites de la Fédération de Russie du 5 au 7 octobre 2011, GIP SPSI.       Andrei Tretyak, expert en politiques sociales, ADECRI.

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L’Europe face au vieillissement et à une croissance faible

Freiner l'augmentation des dépenses

Tous les pays européens sont entrés depuis une vingtaine d’années dans une période, qui n’est pas terminée, d’adaptation et de réformes de leurs systèmes de retraite. Ceci est particulièrement vrai pour les pays d’Europe centrale et orientale avec la reconstitution d’une sécurité sociale et l’adoption du modèle Banque Mondiale. Mais c’est également le cas pour les autres pays européens. A des degrés divers, les Etats cumulent un ensemble de caractéristiques que l'on ne retrouve pas encore au même degré dans les autres continents.

Ils sont déjà entrés dans le vieillissement, et celui-ci va s'accroître très fortement. Leur croissance économique est relativement faible. Leurs systèmes de protection sociale sont développés et onéreux. Ce serait, en effet, une erreur de croire que les pays européens les plus pauvres connaissent des prélèvements obligatoires peu élevés. Les différences, considérables, portent sur les niveaux de salaires et de revenus professionnels soumis à cotisations davantage que sur les taux de cotisation eux-mêmes. Enfin, la concurrence mondiale les confronte à des pays émergeants ayant souvent une protection sociale embryonnaire. C'est pourquoi nombre d'entre eux cherchent à freiner, stabiliser, voire diminuer les dépenses de pension, à charge pour les intéressés de travailler plus longtemps, et éventuellement d’épargner pour compenser la baisse de leur pension de base.

Les Etats ne disposent pour cela que de trois leviers :

- le premier, l’augmentation des prélèvements, a été largement utilisé, et la faiblesse de la croissance, voire une crise de leur modèle économique comme celle qu’a connue la Suède dans les années 90 ou que connaissent aujourd'hui nombre de pays de la zone euro, rend de plus en plus difficile d’y recourir davantage ;

- le second, la diminution des taux de remplacement des revenus d’activité par les pensions, se heurte à des objections d’ordre social. Au sein de l'Union européenne, le taux de pauvreté est plus important dans la population âgée que dans le reste de la population et il augmente dans certains Etats membres. Pour épargner les plus pauvres, certains Etats améliorent le « filet de sécurité », comme l’illustre le relèvement en cours du minimum vieillesse en France ;

- reste le déplacement de la frontière entre l’activité et la retraite. C’est la seule solution qui permette à la fois d’éviter l’augmentation des prélèvements obligatoires et la baisse des pensions.

 

Alors que nombre d'Etats membres avaient recouru aux retraites anticipées et aux préretraites, pour réduire le chômage, ils réduisent ou suppriment maintenant ces possibilités et relèvent les âges de la retraite. Outre le relèvement de l'âge légal, les réformes tendent à inciter les assurés à rester en activité plus longtemps

L'influence de l'Union européenne 

La Commission européenne s’est préoccupée d’assez longue date du vieillissement et de la soutenabilité des systèmes de retraite. Dès 1982, le Conseil recommande une politique communautaire de l’âge de la retraite et prône la retraite flexible et progressive. En 1997, le Comité de politique économique définit des lignes d’action : relever l’âge de la retraite, accroître le lien entre les cotisations et les prestations, assainir les finances publiques (pour qu’elles puissent aider les régimes de retraite) et encourager la capitalisation. La nécessité d’améliorer les taux d’activité est évidente, en particulier celui des 55-64 ans.

 Le conseil européen de Stockholm en 2001 fixe un objectif de 50 % pour 2010[1].La même année, le conseil européen de Laeken décide d’inclure la retraite dans la « méthode ouverte de coordination », laquelle couvre désormais l’emploi, les finances publiques, les retraites et les soins aux personnes âgées. Dépourvue de caractère contraignant, la M.O.C. instaure un suivi européen des politiques des Etats, favorise les échanges d’information et de « bonnes pratiques », et génère la construction d’indicateurs européens.

Par ailleurs, pour les Etats membres de la zone euro, depuis 1999, le Pacte de stabilité et de croissance englobe la protection sociale légalement obligatoire dans les dépenses publiques. L'équilibre des régimes de retraite rentre ainsi dans les équilibres financiers à respecter par les Etats. Le Traité du 2 mars 2012 sur "la stabilité, la coordination et la gouvernance" renforce le caractère contraignant du Pacte. La crise actuelle, commencée en 2008, accélère la réforme des retraites dans les Etats les plus dépendants des financements extérieurs, la Grèce, l'Italie, l'Espagne notamment.


[1] Le taux d'emploi des 55-64 ans dans l'Union européenne est passé de 37,7 % en 2001 à 46,3 % en 2010.

 

Réformes « paramétriques » et réformes « paradigmatiques » 

Un mouvement de relèvement des âges de départ à la retraite est actuellement en cours dans 17 des 27 Etats membres. Il a déjà eu lieu ou est envisagé dans les autres. Ainsi, tous les Etats qui connaissent un âge de retraite plus bas pour les femmes ont entrepris de l’aligner sur celui des hommes. Mouvement terminé en 2009 pour la Belgique, en cours ou programmé pour les autres. Ce rapprochement des âges entre hommes et femmes s’ajoute au relèvement de l’âge de la retraite pour les deux sexes. Les nouveaux Etats membres remontent vers 65 ans. Pour les autres, un mouvement vers 67 ans se dessine. Le Danemark revient à 67 ans, l’Allemagne a prévu de passer de 65 à 67 entre 2012 et 2029, la France d'ici 2022, l'Espagne d'ici 2025, l'Irlande et le Royaume-Uni ont prévu d'atteindre 68 ans en 2028 et 2046 respectivement. Passer à 67 ans est également à l’ordre du jour aux Pays-Bas.

D’autres modifications des paramètres des régimes de pension contribuent également à inciter les assurés à poursuivre leur activité. La prise en compte de toute la carrière par exemple, alors que, bien souvent, passé une certaine durée, la poursuite de l’activité n’augmentait plus le montant de la retraite. De même l’instauration, ou le renforcement, des abattements sur les retraites anticipées, et de majorations pour ceux qui poursuivent leur activité au-delà de l’âge légal. Le calcul de la pension se rapproche ainsi peu à peu d’un calcul quasi-actuariel dans lequel l’assuré a intérêt à partir le plus tard possible à la retraite.

En dehors des pays d'Europe centrale et orientale, qui ont complètement reconstruit leurs systèmes de retraite, un certain nombre d'Etats ont réalisé des réformes qualifiées de « paradigmatiques », dans la mesure où elles modifient non plus de simples paramètres, mais la conception même du système de retraite.

 

- Allemagne : anticipation et continuité

L'Allemagne n'est pas habituellement considérée comme ayant accompli une réforme paradigmatique, sans doute parce qu'elle a entrepris de longue date une série d'adaptations qui dessinent progressivement un système nouveau. Lou Mandin parle de « changement de paradigme, mais qui s’opère à tâtons »[1].

Au choc pétrolier de 1973 s'est ajoutée en 1990 la réunification qui pèse encore sur les finances publiques et le taux d'activité, le chômage demeurant deux fois plus élevé dans l'ancienne RDA. Dans les années 1980, l’Allemagne, comme la France, avait abondamment recouru aux mesures d’âge dans l’espoir de limiter le nombre de chômeurs : assurance chômage avec dispense de recherche d’emploi à 55 ans, préretraite à 60 ans, retraite anticipée à 63 ans. Seul un salarié sur dix était encore en activité à 65 ans, âge « normal » de la retraite.

Le système de retraite est financé par les salariés et les employeurs et, dans une proportion qui a beaucoup varié, par l'Etat fédéral. Les décisions sont prises par les Pouvoirs publics après concertation avec les partenaires sociaux. Elles ont longtemps fait l'objet d'un large consensus. En 1989, il a été fixé pour objectif de ne pas dépasser un taux de cotisation employeur et salarié de 20 %. En 1992, le calcul de la pension en annuités a été remplacé par un calcul en points, qui reflète les cotisations versées pendant toute la carrière[2], et les pensions ont été indexées non plus sur les salaires bruts, mais sur les salaires nets. Le calcul du taux de remplacement de 70 % de la "pension standard" correspondant à 45 années de cotisations au salaire moyen a été modifié à la baisse. Ces réformes impopulaires ont finalement eu raison du consensus politique qui avait régné jusque là. Gerhard Schröder s'est opposé au relèvement de l'âge de la retraite au-delà de 65 ans proposé par Helmut Kohl. Parvenu au pouvoir en 1998, il a dû trouver une autre solution pour respecter l'objectif, non remis en cause, d'un taux de cotisation limité à 20 %. 

La réforme introduite en 2001 a accentué fortement la rupture avec le système de retraite d'origine, en abaissant encore l'objectif de taux de remplacement du régime de base, et en introduisant la possibilité de compenser cette diminution annoncée par un effort d'épargne retraite individuelle ou par le canal de l'entreprise. Les "plans Riester", du nom du ministre du Travail, ancien syndicaliste, qui les a introduits, permettent aux salariés de verser jusqu'à 4 % de leur salaire dans une formule d'assurance vie. La sortie est en rente, avec la possibilité de retirer 20 à 30 % en capital. Les versements sont soit fiscalement déductibles, soit abondés par l'Etat. La déductibilité fiscale des cotisations n’est intéressante que pour des salaires supérieurs à la moyenne. L’abondement constitue une originalité propre à l’Allemagne. Il est forfaitaire et majoré en fonction du nombre d’enfants. Le dispositif ne s'adresse donc pas seulement aux salariés les mieux payés et qui peuvent s'attendre à voir baisser leur niveau de vie à la retraite, mais à tous les salariés qui sont tous concernés par cette perspective. Une information annuelle le leur rappelle. Complétés par des "plans Rürup" pour les indépendants, ces plans d’épargne retraite ont été adoptés par un tiers des actifs.

Simultanément, une commission de réflexion sur le marché du travail, présidée par le directeur des ressources humaines de Volkswagen, Peter Hartz, a débouché sur une politique de réduction progressive des formules de préretraites et de suppression des retraites anticipées sans abattement. En contrepartie, le travail des seniors a été encouragé par des subventions aux chômeurs âgés acceptant un emploi moins rémunéré, des réductions de charge pour les entreprises les embauchant et un assouplissement radical des possibilités de contrats à durée déterminée. Cette politique a été poursuivie et renforcée par Angela Merkel, arrivée au pouvoir fin 2005.

 En 2006, le relèvement de l'âge de la retraite a finalement été adopté, l'âge de 65 ans passant progressivement à 67 ans d'ici 2029. Dans le même temps, les taux d'emploi ont fortement augmenté, en particulier chez les jeunes et les seniors. Près de 58 % des 55-64 ans étaient en activité en 2010 contre un peu plus de 46 % en moyenne dans l'Union européenne. Le taux d'emploi des femmes a également augmenté. L'indice conjoncturel de fécondité reste en revanche fixé à 1,4 enfant par femme, malgré une politique familiale de plus en plus importante[3].

  

- Italie : des réformes profondes, mais très progressives

L’évolution des pensions italiennes est sans doute la plus considérable en Europe[4]. Les Italiens sont les premiers à avoir introduit la technique des comptes notionnels, et les réformes successives ont permis de réduire très fortement l’augmentation prévue des dépenses de retraite. Celles-ci demeurent les plus importantes de toute l’Union européenne en pourcentage du PIB (12,5 % en 1992, 15,3 % en 2010). Mais l'Italie fait partie, avec le Danemark, l'Estonie, la Lettonie et la Pologne, des rares pays dans lesquels ce pourcentage devrait diminuer à partir de 2050.

Au début des années 1990, l'Italie comptait 49 régimes de retraite, tous très généreux. Dans le régime principal, la pension maximum représentait 80 % de la moyenne des cinq dernières années de salaire pour 40 années validées, à 55 ans pour les femmes et 60 ans pour les hommes. Et il était possible de partir sans condition d'âge avec 35 années validées. Les régimes de retraite constituaient la première cause d’un déficit budgétaire incompatible avec l'ambition de l'Italie de faire partie de la zone euro. En 1992, un gouvernement Amato porta les âges à 60 ans pour les femmes et 65 ans pour les hommes, les droits acquis à partir de 1992 étant calculés sur une période portée progressivement à toute la carrière, et non plus sur les dernières années. En revanche, les "pensions d'ancienneté" sous seule condition de durée ne furent pas remises en cause, mais la condition de durée de cotisation de 35 ans fut étendue au secteur public, où certaines catégories pouvaient jusqu’alors partir à la retraite sans condition d’âge avec 15 années de cotisation. 

C'était insuffisant pour rétablir l'équilibre des régimes de retraite, et ce fut le « gouvernement de techniciens » Dini qui, en quelques mois de 1995, avec l'appui des syndicats italiens, sensibilisés au caractère régressif du système existant,[5] adopta le calcul de la pension en comptes « notionnels », c’est-à-dire en capitalisation "virtuelle". Le régime continue de fonctionner en répartition, mais les pensions sont calculées comme s'il fonctionnait en capitalisation. Les cotisations, revalorisées en fonction de la croissance économique, constituent un capital virtuel. La pension est liquidée en fonction de l'espérance de vie. L'assuré peut la faire liquider dès l'âge de 57 ans, à condition qu'elle représente au moins une fois et demie la pension minimum garantie. A 65 ans, cette condition de montant ne joue plus. Plus l’assuré se rapprochera de l'âge de 65 ans et plus sa pension sera élevée, puisque destinée à être versée sur une période plus courte. Réforme radicale, mais dont l'impact sur les futures pensions dépend de chaque carrière et est très difficile à apprécier.

Réforme également « virtuelle », dans la mesure où elle ne commencera à produire des effets qu'à fort long terme, ce qui explique aussi qu'elle fut acceptée. En effet, les nouvelles règles ne s'appliquent pleinement qu'aux nouveaux entrants sur le marché du travail. Ceux qui étaient déjà cotisants continuent de bénéficier des anciennes règles s'ils comptaient au moins 18 années de cotisations en 1995, et un calcul mixte s'applique aux autres. Jusque vers les 2015-2020, la plupart des nouvelles pensions seront donc toujours liquidées sous l’empire des règles réformées en 1992. On peut dire que, jusqu’à maintenant, le passage aux comptes notionnels n’a encore produit aucun effet. D’où l’importance de la poursuite des réformes concernant les règles de l’ancien système. Dès 1995, le calcul des droits s’opère sur toute la carrière et la durée de cotisation pour les pensions d’ancienneté est progressivement portée de 35 à 40 années. Il est toujours possible de partir avec 35 années de cotisation, mais à seulement à 53 ans, âge qui passera progressivement à 57 ans.

 En 1997, un gouvernement Prodi a étendu cette réforme au secteur public, ouvrant la voie à une fusion des organismes de gestion, fusion qui se réalise peu à peu.

 En 2004, un gouvernement Berlusconi programma, pour 2008, un relèvement brutal de 57 à 60 ans de l’âge pour les pensions d’ancienneté acquises avec au moins 35 années de cotisation, celles acquises avec 40 années de cotisation demeurant sans condition d’âge. Cette mesure impopulaire contribua à l’arrivée au pouvoir de Romano Prodi. Celui-ci adopta, en 2007, un relèvement plus progressif, conduisant à 61 ans en 2013.

 En 2012, c'est à nouveau un "gouvernement de techniciens", celui de Mario Monti, qui a accéléré le mouvement. Les pensions d’ancienneté avec 35 ou 40 années de cotisation sont supprimées à compter de 2013. Elles sont remplacées par une retraite anticipée à 62 ans (ou dès 60 ans avec abattement), si l’assuré compte 41 ans et un mois de cotisation pour les femmes et 42 et un mois pour les hommes. Pour ceux qui ne remplissent pas ces conditions, l’âge de la retraite passe immédiatement de 65 à 66 ans pour les hommes et de 60 à 66 ans pour les femmes d’ici 2018. Cet âge évoluera ensuite en fonction de l’évolution de l’espérance de vie. Il pourrait atteindre presque 70 ans en 2050.

D’ici là, les droits en comptes notionnels auront pris de l’importance. Ils pourront être liquidés entre 63 et 70 ans, à condition que le montant de la pension soit au moins égal à 2,8 fois la pension minimum (contre 57-65 ans et 1,2 fois le minimum prévu en 1995). A défaut, d’atteindre ce montant, l’assuré devra attendre l’âge de 70 ans.

 

- Suède : dix années de réflexion pour une réforme consensuelle

Touchée par une crise sévère au début des années 1990, la Suède s'est alors engagée dans une remise en cause qui n'a pas épargné son régime de retraite. Celui-ci se composait d'une pension forfaitaire universelle, beveridgienne, datant de 1913, complétée depuis 1960 par une pension de type bismarckien en annuités. Calculée sur les quinze meilleures années et ne prenant en compte que trente années d'assurance, cette dernière avantageait les carrières ascendantes, comme en Italie. Ce régime avait accumulé d'importantes réserves. De plus, la Suède bénéficie d'une démographie particulièrement stable. De tous les pays européens, elle est probablement celui dont le rapport entre le nombre d'actifs et le nombre de retraités potentiels est appelé à évoluer le moins.

La réforme suédoise est intéressante par ses ambitions[6]. Elle a tout d'abord voulu rétablir l'équité intra générationnelle et garantir l'équité inter générationnelle. Pour cela, elle a retenu les comptes notionnels, qui assurent des pensions proportionnelles aux cotisations versées, donc sans redistribution entre cotisants d'une même génération. Elle a figé le taux de cotisation de façon qu'aucune génération ne soit amenée à payer davantage pour couvrir les pensions des générations précédentes. Elle calcule les pensions en fonction de l'espérance de vie de chaque génération, pour qu'aucune génération ne soit avantagée par une espérance de vie supérieure à celle des précédentes (ou désavantagée si le phénomène vient à se renverser). Un effort impressionnant d’information des assurés complète ce nouveau dispositif. Chaque année, tous les assurés reçoivent une « enveloppe orange » leur indiquant le montant de leur capital virtuel et le montant de retraite correspondant projeté à différents âges. Il n'existe plus d'âge de la retraite. Chaque assuré peut la faire liquider à partir de 61 ans mais a intérêt à partir plus tard s'il veut bénéficier de droits plus élevés.

Mais, même avec une démographie relativement stable, un tel système n'assure pas l'équilibre, en cas d'augmentation du chômage, ou de sous-estimation de l’augmentation de l’espérance de vie par exemple. D'où, dans un second temps, l'instauration d'un mécanisme d’équilibre de la retraite de base par la revalorisation, positive ou négative, des droits acquis et des pensions en fonction de l'équilibre à long terme entre les charges et les ressources, y compris les réserves. Cette formule "automatique" évite toute intervention politique et pèse à la fois sur les pensions en cours de service et sur les pensions futures. La crise actuelle a ainsi conduit à baisser les pensions de 3 % en 2010 et de 4,3 % en 2011 avant une augmentation de 3,5 % en 2012. L'incidence sur le pouvoir d'achat des retraités a toutefois été limitée par le jeu de l’importante pension minimum garantie, financé par l'Etat. Et, s'ajoutent à la pension de base les retraites complémentaires, qui couvrent presque tous les salariés suédois.

 


[1] Emploi et retraite en Europe : le cas de l’Allemagne, Secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites. Document de travail n° 4 de la séance du 14 décembre 2011, www.cor-retraites.fr

Lou Mandin : Des préretraites au vieillissement actif : l’évolution des politiques sociales pour les travailleurs âgés de plus de 50 ans en France et en Allemagne (1970-2007), l’Europe, un levier d’action pour sortir du sentier des préretraites ? Thèse de science politique, Institut d’Etudes Politiques de Paris, 2007.

[2] Un point de retraite correspond à une année de cotisation au salaire moyen des cotisants. La pension est majorée en cas de départ après 65 ans, le maximum étant atteint à 70 ans. Les années consacrées à élever des enfants de moins de 10 ans donnent droit à des majorations.

[3] L'Allemagne consacre 3,2 points de PIB aux familles contre 2,6 points pour la France. La protection sociale en France et en Europe en 2010, Document de travail n° 170, juin 2012, Drees, ministère des Finances, ministère des Affaires sociales et ministère du Travail.

[4] Voir Le système de retraite italien depuis les réformes des années 90 : une transition lente mais effective vers un régime unifié. Secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites. Document de travail n° 4 de la séance du 10 juin 2009, www.cor-retraites.fr.

[5] Le calcul en annuités sur la moyenne d'une partie de la carrière avantage les carrières ascendantes au détriment des carrières plates.

[6] Le système de retraite suédois a notamment fait l’objet d’un colloque du Conseil d’orientation des retraites dont les enseignements sont repris dans la lettre dudit conseil n° 2 de février 2009.

Quelles perspectives ? 

Outre l’accroissement des taux d’activité, celui des 55-64 ans est passé de 36,8 % en 2000 à 46,3 % en 2010, l’Union européenne compte sur le développement des régimes d’entreprise et des retraites individuelles en capitalisation du modèle « Banque Mondiale » pour compenser la baisse des taux de remplacement assurés par les retraites de base. Mais, les problèmes des régimes complémentaires d’entreprise étant les mêmes que ceux des régimes de base, il n’est pas sûr que l’étage professionnel soit appelé à se développer, du moins dans la mesure espérée.

Dans les pays historiquement beveridgiens, où les régimes d'entreprise et de branche jouent un rôle important, la situation varie fortement d’un pays à l’autre.Le Royaume-Uni offre le spectacle d’un rapide désengagement des entreprises avec la fermeture des fonds de pension à prestations définies et, au mieux, leur remplacement par des fonds de pension à cotisations définies. A l'inverse, au Danemark, où les fonds de pension ont été créés dans les années 80, la montée en puissance de la retraite complémentaire d’entreprise et de branche est loin d’être achevée. Aux Pays-Bas et en Suède, il est probable que l’importance des complémentaires capitalisées se maintiendra. Le fait que les régimes soient créés par accords entre les partenaires sociaux et gérés paritairement contribue certainement à empêcher des évolutions brutales.

Dans les pays bismarckiens, les retraites complémentaires se développent, mais en partant de très bas. En Allemagne, ce sont surtout les plans d'épargne retraite individuelle qui semblent prendre de l'importance, les Allemands étant, comme les Français, très portés sur l'assurance vie. En Italie, le développement d'un étage complémentaire a été freiné par des conditions fiscales peu favorables. Mais il est maintenant facilité par le report sur les retraites complémentaires des sommes jusqu'ici consacrées au tratamento di finale riporto, une formule d'indemnité de départ qui facilitait également l'autofinancement des entreprises. En France, les retraites complémentaires obligatoires en répartition constituent une sorte de deuxième étage de sécurité sociale et connaissent les mêmes difficultés. Les retraites supplémentaires en capitalisation se développent peu, sans doute victimes d'un manque de consensus qui se traduit par une forte incohérence législative[1] et l'alourdissement de la fiscalité.

Globalement, les réformes tendent à reporter l’accroissement des charges dû à l’évolution démographique sur les intéressés. En fonction de leurs comportements et de la croissance des économies, elles donneront des résultats très différents. Au sein de l'Union européenne, d’une projection à l’autre, apparaissent parfois de fortes variations qui traduisent ces incertitudes. Derrière la diversité des systèmes et des réformes, l’expérience des pays européens montre que, face au vieillissement, il n’existe pas de solution miracle. Sauf retour, qui paraît peu probable, à des gains de productivité très élevés, le maintien d’un niveau de vie satisfaisant en retraite passera par l’allongement de la période d’activité.

 

 

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Le livre blanc

Dans ce document de février 2012, la Commission européenne rappelle aux Etats membres l'urgence de réformer leurs régimes de retraite pour limiter l'impact négatif du vieillissement sur leur potentiel de croissance économique et sur l'équilibre de leurs finances. Elle recommande :

  • d'adapter l'âge de la retraite pour tenir compte de l'augmentation de l'espérance de vie ;
  • de limiter l'accès aux régimes de retraite anticipée et aux autres possibilités de sortie prématurée du marché du travail ;
  • de favoriser l'allongement de la vie professionnelle en améliorant l'accès à l'apprentissage tout au long de la vie, en adaptant les lieux de travail à une main d'œuvre plus diversifiée, en développant les possibilités d'emploi pour les travailleurs âgés et en promouvant le vieillissement actif et en bonne santé ;
  • d'égaliser l'âge ouvrant droit aux prestations de retraite pour les hommes et pour les femmes ;
  • d'encourager le développement de l'épargne-retraite complémentaire afin d'accroître les revenus des retraités."

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Les réversions en Europe

La plupart des pays européens prévoient l'attribution de pensions de veuvage pour une durée limitée ou dans des cas particuliers (invalidité, charge d'enfants), de pensions d’orphelin et de pensions de réversion. Dans le cas le plus général, le droit à pension de réversion est ouvert au conjoint survivant à un âge donné, souvent plus élevé pour les veufs que pour les veuves. Il est ainsi de 35 ans au Portugal, 45 ans en Allemagne (47 ans en 2029) et en Belgique, de 50 ans en Croatie et en Pologne, de 53 ans en Slovénie, de 55 ans en France et en Russie. Il peut également être défini par rapport à l'âge de la retraite : le droit à réversion est ouvert 5 ans avant l'arrivée à cet âge en Bulgarie, Lituanie et Moldavie.

La présence d'enfants à charge, l'état d'invalidité, voir la situation de non emploi, peuvent également intervenir. Les conditions de mariage et de durée de mariage sont assez fréquentes, de même que la suppression des droits en cas de remariage. Le conjoint divorcé, surtout s'il bénéficie d'une pension alimentaire, peut également avoir droit à une partie de la pension de réversion. Mais les conditions d'éligibilité peuvent être beaucoup plus larges. Le partenaire qui a effectivement partagé la vie du défunt peut bénéficier de la pension dans un certain nombre de pays. Comme en Amérique latine et en Afrique, la prise en compte des membres de la famille élargie qui dépendaient du défunt, parents, grands-parents, frères, sœurs, petits-enfants se retrouve dans de nombreux pays : Albanie, Biélorussie, Espagne, Estonie, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Russie, Serbie, Slovénie et Ukraine.

La pension de réversion est au moins égale à 50 % des droits du conjoint décédé. S’y ajoute généralement au moins 20 % par enfant à charge, avec assez souvent un montant minimum et un maximum de 100 %. Dans les pays de tradition beveridgienne, la pension de réversion peut être forfaitaire (Irlande, Royaume-Uni), voire inexistante dans la mesure où existe une pension universelle sous condition de résidence (Islande, avec en outre une condition de ressources, Pays-Bas). 

Elle peut être réduite, voire supprimée, en fonction des ressources du conjoint survivant. C'est le cas en Autriche, au Danemark, en Espagne, en France, en Italie, à Malte, en Norvège et en Pologne.

Deux pays se distinguent :

- En Allemagne les couples (unis par le mariage ou par un partenariat officiel) pourront, à partir de 2020, opter, avant le décès de l’un ou de l’autre, pour le partage de leurs droits à pension, à condition, notamment, de compter au moins 25 années d'assurance. Ceci signifie que les droits à retraite acquis par les deux conjoints sont mis en commun, chacun ayant droit à une moitié, qu’il conservera après le décès de l’autre, au lieu de cumuler ses droits propres et une pension de réversion, éventuellement réduite en fonction de ses ressources.

- La Suède a supprimé la réversion dans le régime en comptes notionnels. Demeure, pour le conjoint survivant, la pension sous condition de résidence et de ressources. Dans les régimes de retraite complémentaire, qui couvrent la presque totalité des salariés, la réversion est en

 

 


[1] Voir Vincent Roulet : Epargne retraite : (in)cohérence et (in)utilité des évolutions législatives in la Lettre de l’Observatoire des Retraites « Florilège : prix 2008, 2008 2010 », n° 18, novembre 2011. 

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La coordination européenne des régimes de protection sociale et le droit européen en matière de retraite

Le Traité de Rome de 1957, acte fondateur de l'Union européenne, s'est fixé pour objectif la création d'un marché commun dans lequel les marchandises, les capitaux et les travailleurs pourraient circuler librement. Corollaire de la libre circulation des travailleurs, la coordination des régimes de sécurité sociale était prévue par l'article 51 du Traité et a été mise en place dès 1958 par les règlements 3 et 4, remplacés par le règlement 1408 en 1971 et, aujourd’hui, par le règlement 883 adopté en 2004.

Destinée à permettre aux travailleurs mobiles d'un pays à un autre d'être toujours couverts par un régime de sécurité sociale et de ne jamais perdre des droits en changeant de pays, la coordination européenne reprend les principes des conventions bilatérales de sécurité sociale. Le régime applicable est ainsi celui du lieu de travail, avec des exceptions, la principale, et la plus problématique, étant celle du détachement d’un travailleur d’un Etat membre dans un autre Etat membre.

Deux dispositions jouent un rôle particulièrement important dans le domaine des retraites :
- Toutes les périodes d'assurance acquises dans les différents Etats membres doivent être prises en comptes pour remplir les conditions de durée, d’affiliation ou de résidence selon les pays, appliquées par les différents régimes de retraite, les droits à pension étant calculés au prorata des périodes d'assurance dans chaque régime.
Cette règle, dite de totalisation, évite au travailleur migrant de perdre ses droits à pension dans les nombreux régimes qui n'accordent de droits qu'aux assurés affiliés pendant un certain nombre d'années (régimes de type bismarckiens) ou ayant résidé dans le pays pendant un certain nombre d'années (régimes de type beveridgiens). Ces conditions de durée minimum sont dites conditions de stage. Elles atteignent fréquemment quinze années, voire davantage.

- Les pensions doivent être versées dans l'Etat membre dans lequel l'assuré s'est retiré sans qu'une condition de résidence puisse lui être opposée.

La coordination européenne concerne les 27 Etats-membres et couvre les assurés sociaux, qu'ils soient nationaux ou non. Elle s'applique aussi, par accords et avec des aménagements, à la Confédération helvétique ainsi qu’aux trois membres de l'Espace Economique Européen, l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Les accords d'associations conclus avec sept pays du sud de la Méditerranée comportent également des dispositions concernant la coordination des régimes de sécurité sociale.

Une coordination administrative permet à un assuré de demander dans l'un quelconque des Etats membres la liquidation de tous ses droits à pension de sécurité sociale acquis dans divers Etats membres, sans avoir à faire lui-même les démarches auprès de chacun des régimes. Les échanges par formulaires papier doivent être remplacés à terme par des échanges électroniques. Il est même prévu de permettre aux assurés d'accéder à une information coordonnée sur leurs droits à pension.

La coordination européenne se distingue surtout par le rôle moteur de la Cour de Justice, qui interprète les textes dans un sens favorable à une intégration économique des Etats membres toujours accrue.

L'Union européenne rassemblant des pays économiquement très disparates, la coordination ne va pas sans poser des problèmes aux Etats membres sur lesquels reposent, en définitive, le fonctionnement et le financement des régimes de sécurité sociale . Le débat sur la mondialisation et le dumping social se retrouve au sein de l'Union européenne. Dans une note sur la coordination des régimes de retraite destinée au Conseil d'Orientation des Retraites, l’administration française constate que les risques "d'optimisation sociale" sont accrus par la coordination. "Au sein de l'espace européen de libre circulation et de marché unique, où l'intégration économique ne cesse de progresser mais où les régimes de sécurité sociale restent nationaux, la protection sociale est devenue progressivement un élément de la compétitivité des entreprises. […] L'entrée dans l'Union des Etats de l'Europe orientale a changé la donne et permet de détacher des travailleurs avec une affiliation à moindre coût. Cette recherche d'un avantage concurrentiel est stimulée par le fait que la coordination européenne est à la fois extrêmement poussée et parfois très complexe dans ses règles. […] La libre prestation de service facilite aussi les pratiques frauduleuses. […] Les réponses apportées à ces problématiques sont diverses car les intérêts des Etats membres peuvent parfois ne pas se recouper."

La coordination ne concerne a priori que les pensions de base relevant de la sécurité sociale. Elle englobe les régimes finlandais, créés et gérés par les partenaires sociaux, mais légalement obligatoires, et qui constituent de fait le régime de base. Il en va de même pour la partie légalement obligatoire des régimes complémentaires, d’entreprise ou de branche, suisses. Le gouvernement français a notifié l’entrée au 1er janvier 2000 dans le règlement de coordination des régimes complémentaires Agirc et Arrco, ceci à la demande des partenaires sociaux.


La jurisprudence de la Cour de Justice et les directives
Les régimes de retraite complémentaire européens n'échappent pas pour autant au développement du droit européen. En 1990, la Cour de Justice de l’Union européenne a ainsi sensiblement modifié l'équilibre des régimes complémentaires anglais. En s’appuyant sur une disposition du Traité de Rome prévoyant l’égalité de rémunération entre les hommes et les femmes, elle a imposé à ces régimes d'ouvrir les droits à retraite complémentaire au même âge aux hommes et aux femmes, nonobstant le fait que ces retraites complètent une pension de base ouverte à 60 ans aux femmes et à 65 ans aux hommes .

Plusieurs directives européennes concernent les retraites complémentaires. Une directive de 1977 prévoit le maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d’entreprise. Une autre, de 1980, oblige les Etats membres à s’assurer que les droits acquis sont protégés en cas d’insolvabilité de l’employeur.

Adoptée en 1998, la directive « relative à la sauvegarde des droits à pension complémentaire des travailleurs salariés et non salariés qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté » fait obligation aux régimes complémentaires de payer les pensions dans tout Etat membre où le retraité est domicilié. Elle prévoit aussi que les travailleurs détachés doivent pouvoir continuer à cotiser au régime complémentaire comme au régime de base.

Enfin, la directive du 3 juin 2003 « concernant les activités des institutions de retraite professionnelle », a fixé un cadre de fonctionnement des régimes complémentaires. Elle permet notamment l'établissement de régimes complémentaires "transfrontières" qui pourraient, par exemple, couvrir tous les salariés d'une même entreprise ayant des établissements dans plusieurs Etats membres.

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