Les retraites en Amérique Latine

 L’Amérique latine, Amérique du Sud, Amérique centrale et Caraïbes réunies, compte près de 600 millions d’habitants. Elle devrait atteindre 750 millions vers 2050 sur la lancée d’une fécondité qui décroît fortement, mais reste supérieure au taux de remplacement.

L’espérance de vie a considérablement augmenté ces dernières décennies. A la naissance, elle se situe un peu au-dessus de 70 ans pour les hommes et se rapproche davantage de 80 ans pour les femmes. La proportion des personnes âgées est donc appelée à croître fortement. L’âge de la retraite demeure souvent fixé à 60 ans (voir tableau). Ces moyennes recouvrent de fortes disparités. Dans certains pays, dont le Brésil, le taux de fécondité est tombé en-dessous du seuil de remplacement des générations, 2,1 enfants par femme. D’autres pays, parmi les plus pauvres, demeurent au dessus de 3. Le revenu national par habitant présente également des différences marquées. Mesuré en parité de pouvoir d’achat, il représente le tiers de celui des Français, soit un montant proche de la moyenne mondiale, supérieur à celui d’une vaste partie de l’Asie, et très supérieur à celui de l’Afrique.

Au départ, une évolution proche de celle de l’Europe et calquée sur le modèle bismarckien

Les premiers dispositifs de retraite institutionnalisés apparaissent assez tôt, avec l’industrialisation et l’urbanisation. Les pionniers, les grands pays sud-américains, à l’instar de l’Argentine, du Brésil, du Chili et de l’Uruguay, créent des systèmes de protection sociale dès les années 1920 et 1930, à peu près à la même époque que les pays européens. En 1936, une première conférence régionale des Etats membres de l’Organisation Internationale du Travail adopte à l’unanimité un code des assurances sociales. Entre 1937 et 1947, la majeure partie des pays développent leurs régimes de sécurité sociale.

Les derniers systèmes datent des années 1970. Ils se situent pour la plupart dans les pays économiquement moins développés des Caraïbes. Ces régimes, implantés progressivement, se sont inspirés du modèle établi quelques décennies plus tôt par Bismarck en Allemagne. Ils sont liés à l’activité professionnelle, couvrant parfois des secteurs très étroits. Au Brésil et au Chili, les premiers régimes mis en place fonctionnaient en capitalisation partielle et couvraient soit certains secteurs - les chemins de fer, le commerce et l’industrie au Brésil – soit des catégories professionnelles - les ouvriers chiliens -, avant d’être transformés en régimes en répartition et généralisés à tous les salariés, en 1952 au Chili et en 1966 au Brésil. Comme en Europe, la plupart des pays ont aussi développé un ou des régimes propres au secteur public.

La création de régimes de retraite a contribué à améliorer la situation des personnes âgées. Cependant, nombre d’entre eux n’ont pu se développer pleinement en raison de la faiblesse des classes moyennes, de la persistance de la pauvreté et de fortes inégalités. De plus, leurs règles se sont révélées mal adaptées à un tel contexte. Fragmentés, mal organisés, servant des prestations définies, souvent très généreuses et largement déconnectées de l’effort contributif, ces régimes se sont avérés incapables de couvrir l’ensemble de la population active. D’où un cercle vicieux : une base économique trop faible par rapport à des prestations élevées entraînant des coûts de gestion élevés. Ces difficultés ont été aggravées par l’évolution démographique, augmentant le ratio cotisants/retraités, et par la détérioration de la situation économique dans les années 1980. Enfin, les pouvoirs publics se sont montrés incapables de prendre les mesures nécessaires pour pérenniser le système et ont été parfois accusés de détourner les fonds des régimes de retraite au profit de certains d'entre eux ou même pour combler les déficits publics. La gestion publique des retraites est apparue comme synonyme d’injustice et d’incurie. 

Le Chili illustrait cette dérive. Dès le milieu du XIXème siècle, les employés de l’Etat et les artisans créent chacun leur institution de prévoyance destinée à couvrir les risques invalidité, vieillesse et décès. En 1924, des conflits politiques engendrent une tentative de coup d’Etat et provoquent l’adoption de lois sociales comportant la création d'une caisse d’assurance obligatoire pour les ouvriers. La couverture du risque retraite progresse ensuite par la création de régimes à base professionnelle dans les secteurs public et privé. Dans les années 1970, les trois-quarts des personnes âgées perçoivent une pension. Mais, dans 70 %  des cas, il s’agit de la pension minimum. Et la moitié seulement de la population active cotise effectivement. Le clientélisme sévit. En 1980, on compte neuf caisses de retraite pour les seuls champs de course équestre. Au total, il existe une trentaine d’institutions, chacune avec ses taux et ses assiettes de cotisation propres. Le financement, partiellement en capitalisation à l’origine, passe rapidement à la répartition, les réserves constituées à l’origine, mal gérées, ayant fondu. Les pensions n’ont pas de lien avec les cotisations versées, certaines catégories étant fortement privilégiées.  Ainsi, les ouvriers cotisent deux fois plus que les salariés du secteur public pour percevoir une pension quatorze fois inférieure. Le calcul des retraites en prestations définies sur la base des salaires perçus dans les cinq dernières années d’activité incite à la sous-déclaration. Dans le secteur privé, un cercle vicieux s’instaure avec l’alourdissement des cotisations, et donc du coût du travail, que les entreprises compensent en ne déclarant qu'une partie des salaires. Les déficits sont comblés par l’Etat. Les âges de la retraite varient eux aussi selon les catégories. Ils seront harmonisés en 1979, à 60 ans pour les femmes et 65 ans pour les hommes. Enfin, la gestion administrative ne garde pas la trace des carrières qui doivent être reconstituées par les assurés eux-mêmes. L'évolution démographique, aggravée par la sous-déclaration, entraîne une rapide dégradation du ratio cotisants-retraités. Il passe de douze cotisants pour un pensionné en 1955 à deux et demi pour un en 1979.

 On comprend, dans ces conditions, que le Chili, où la question d’une réforme des retraites était à l’étude dès les années soixante, ait engagé, en 1981, une réforme radicale, conduite par José Piera, ministre du travail du gouvernement d’Augusto Pinochet, et que cette réforme ait fait école dans les pays voisins confrontés peu ou prou aux mêmes problèmes.

L’apparition d’un nouveau modèle de retraite au Chili

La réforme chilienne rompt radicalement avec le système de retraite précédent et s’avère profondément originale par rapport à tous les systèmes connus jusqu’alors. C’est en fait un nouveau modèle de sécurité sociale qui voit le jour dans le domaine de la retraite. Il s’inspire des plans individuels d’épargne développés dans le cadre des entreprises aux Etats-Unis à partir de l’Employee Retirement Security Act de 1974. Il inspirera lui-même la Banque Mondiale qui, dans un rapport de 1994[1], promouvra des idées proches.

Les régimes du public, à l’exception de celui des forces armées, et du privé sont regroupés dans un organisme unique, créé en 1980, l’INP (Instituto de Normalizacion Previsional). A partir de 1983, cet organisme n’accueille plus de nouveaux assurés. Les cotisants ont le choix entre rester dans cet ancien système, ou entrer dans le nouveau système. S’ils quittent l’INP, leurs cotisations leur donnent droit à un « bono de reconocimiento », c’est-à-dire à un capital qui leur sera versé au moment de leur départ à la retraite. Les nouveaux entrants sur le marché du travail, eux, doivent obligatoirement s’affilier dans le nouveau système. L’ancien système est donc condamné à disparaître progressivement. Son financement en répartition n’étant plus assuré par le renouvellement des cotisants, son déficit est comblé par l’Etat.

Le nouveau système obéit à une logique profondément différente. Les cotisations employeurs,  les prestations définies, la gestion publique disparaissent. Désormais, les salariés à titre obligatoire, et les indépendants à titre volontaire, cotisent à des caisses d’épargne retraite gérées par des entreprises financières privées, les Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Les cotisations sont gérées en capitalisation, c’est-à-dire investies par les AFP. Le montant des pensions de retraite dépend donc de la valeur du capital accumulé sur chaque compte individuel (cotisations augmentées du résultat des placements et diminuées des frais administratifs). La qualité de la gestion financière et l’évolution des marchés financiers sont déterminantes. Le jeu de la concurrence est censé stimuler les AFP. En effet, les assurés les choisissent librement et peuvent en changer à tout moment. Les salariés sont affiliés par leurs employeurs, qui ne cotisent plus eux-mêmes, mais qui demeurent chargés de prélever les cotisations salariales et de les verser aux AFP choisies par leurs personnels. La cotisation obligatoire représente 10 % du salaire, le salarié pouvant cotiser à un taux plus élevé s’il le souhaite. S’y ajoute l’Ahorro Previsional Voluntario (APV), système d’épargne retraite volontaire pour ceux qui veulent accroître le montant de leur pension ou avancer l’âge de leur départ à la retraite.

Parvenu à l’âge de la retraite, plusieurs solutions s’offrent à l'assuré :

- utiliser le capital pour acheter une rente viagère auprès d’une compagnie d’assurance,

- opter pour une pension dite « programmée ». Calculée elle aussi en fonction de l’espérance de vie, elle est recalculée chaque année en fonction du rendement du capital restant sur le compte de l’intéressé. Avantage, elle permet de transmettre le capital restant aux héritiers en cas de décès avant son utilisation complète. Inconvénient, si l’intéressé survit à l’épuisement de son capital, il ne recevra plus que la pension minimale garantie par l’Etat ;

- combiner les deux formules en commençant par une pension programmée et en continuant avec une rente viagère ;

- enfin, au moment de son départ à la retraite, s’il dispose d’un capital lui permettant d’acheter une rente au moins égale à 120 % de la pension minimum et 70 % de la moyenne de ses dix dernières années de salaire, il peut retirer l’excèdent sous forme de capital. Il peut également partir en retraite anticipée si le capital constitué lui assure une rente au moins égale à 50 % de la moyenne des dix dernières années.

L’Etat garantit un minimum de pension, égal à 75 % du salaire minimum, aux assurés qui ont cotisé pendant au moins vingt années et prennent leur retraite à l’âge normal, 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes.

Mise en place au début d’une période favorable à l’épargne, la réforme apparaît d’abord comme un succès. Le taux de couverture de la population active passe de 49 % à 76 %. L’économie chilienne connaît une forte croissance, de l’ordre de 6 % à 7 %  par an. Les AFP enregistrent dans les années 1980-1990 une rentabilité moyenne d’environ 12 % en termes réels. Elles contribuent au développement du système financier chilien, au succès des privatisations et au financement du logement. Les règles prudentielles les obligent toutefois à investir principalement en emprunts de l’Etat chilien et très peu dans les entreprises. Le coût de la transition, supporté par les finances publiques, a été couvert par un ensemble de moyens. Le produit des privatisations a été affecté à son financement. La diminution des taux de cotisations dans le nouveau système par rapport à l’ancien a permis d’instaurer une taxe sur les salaires sans augmenter le coût du travail. L’Etat a émis des bons du Trésor qui ont été souscrits en majeure partie par les AFP, ce qui a permis d’allonger la période de transition. Celle-ci a en même temps fortement incité à une gestion budgétaire rigoureuse. Enfin, la forte croissance a augmenté les rentrées fiscales. Quinze ans après l’introduction de la réforme, le budget chilien retrouvait l’équilibre.

 


[1] Averting the Old Age Crisis : Policies to Protect the Old and Promote Growth, Oxford University, 1994. 

L’extension du nouveau modèle chilien aux principaux pays d’Amérique latine

 

L’expérience chilienne de « privatisation » de la sécurité sociale a constitué une référence importante pour les grands pays latino-américains, à l’exception du Brésil. Ce modèle a été théorisé et promu par la Banque mondiale, dans le cadre du « Consensus de Washington », dans un rapport intitulé « Averting the Old Age crises » (1994). Onze des vingt pays d’Amérique latine s’en sont inspirés avec des raisonnements quasi identiques et séduisants :

- le fait de lier le montant de la retraite aux cotisations versées ne pouvait qu’inciter les salariés à cotiser régulièrement et donc réduire le travail informel ;

- le système échappait aux pressions politiques grâce à la gestion privée et à des règles de calcul de la retraite clairement définies et ne pouvant être modifiées arbitrairement ;

- la mise en concurrence des gestionnaires garantissait la qualité de la gestion ;

- le recours à la capitalisation devait permettre de diminuer les cotisations obligatoires tout en offrant des retraites plus élevées grâce au rendement des cotisations placées dans des investissements productifs sur les marchés financiers, alimentant ainsi la croissance économique au lieu de dormir dans les caisses de l'État ;

- dans certains pays, comme le Mexique par exemple, l’objectif visant à développer les marchés financiers, à augmenter le taux d’épargne et à réduire la dépendance à l’égard du capital étranger, a constitué la motivation principale de la réforme de la protection sociale.  

Un modèle, mais des adaptations nationales

L’expérience chilienne a inspiré les pays voisins, mais le profil des réformes n’a pas été uniforme selon les pays, le plus souvent pour des raisons politiques. Comme partout dans le monde, la protection sociale obéit à des considérations nationales.

 

L’extension du modèle chilien

La Fédération Internationale des Administrateurs de Fonds de pension distingue trois variantes du modèle chilien.

1 – La première, qualifiée d’« unique » ou de « substitutive », se caractérise par le remplacement intégral du régime public en répartition par un régime en capitalisation. Outre le Chili, quatre pays ont engagé des réformes de ce type : la Bolivie et le Mexique en 1997, le Salvador en 1998, et, en 2003, la République Dominicaine, dernier pays à avoir aboli totalement l’ancien régime de retraite par répartition pour le remplacer par un régime privé.

Adoption

Pays

Modification

Suppression

1981

Chili

2008 : renforcement très important des éléments de solidarité

 

1993

Pérou

2007 : droit de quitter le système privé de pension

 

1994

Argentine

2007 : droit de quitter le système privé de pension

2008 : nationalisation des fonds privés et réintégration des assurés dans le régime de base

 

Colombie

 

 

1995

Uruguay

 

 

1997

Bolivie

 

2011 : nationalisation des fonds privés confiés à des organismes publics

 

Mexique

 

 

1998

El Salvador

 

 

2000

Costa Rica

 

 

2003

République dominicaine

 

 

2008

Panama

 

 

 

 

 

Le régime mexicain présente des caractéristiques particulièrement originales par rapport au modèle chilien. Employeurs et salariés versent des cotisations égales à 6,275 % du salaire, auxquelles s’ajoute une contribution de l’Etat équivalent à 0,255 % du salaire, sur un compte individuel, géré par des fonds de pension (les AFOREs). Le salarié verse une cotisation supplémentaire de 5 % sur un compte d’épargne logement, au régime « Infonavit », et s’il n’utilise pas le capital logement constitué, celui-ci vient grossir son capital retraite au moment de son départ. Autre originalité, l’Etat verse pour chaque jour de cotisation et sur tous les comptes individuels de retraite, une somme déterminée, nommée « cuota social », indexée sur l’inflation. 

2 – La deuxième variante est qualifiée de « parallèle ».  Elle a été adoptée par le Pérou en 1993 et par la Colombie en 1994. Ces deux pays ont mis en place les comptes individuels privés, mais sans supprimer le système public en répartition, laissant ainsi le choix aux travailleurs d’opter pour l’un ou l’autre. Répartition publique et capitalisation privée restent donc en compétition, même si diverses mesures ont été prises au départ pour rendre les régimes privés plus attractifs. 

3 - La troisième variante, qualifiée de « mixte », conserve un régime de base public géré en répartition, auquel s’ajoute un deuxième étage d’épargne retraite à gestion privée, parfois obligatoire, parfois facultatif. Il a fonctionné en Argentine de 1994 à 2008. L’ont aussi adopté l’Uruguay en 1995, le Costa Rica en 2000 et le Panama en 2008. L’Equateur a également voté une loi dans ce sens en 2001, et le Venezuela en 2002, mais ces mesures n’ont jamais été mises en œuvre. C’est ce modèle qui sera adopté par nombre de pays d’Europe centrale et orientale.

La réforme argentine réorganise les régimes de base en regroupant les assurés dans trois caisses (secteur privé, indépendants, secteur public) et relève les âges de départ à la retraite (60 ans pour les femmes et 65 ans pour les hommes). En même temps, elle scinde la retraite en deux étages. L’étage de base reste financé en répartition et géré par un organisme public. Pour le deuxième étage, complémentaire, l’assuré cotise a priori sur un compte individuel en capitalisation, à cotisation définie, et géré par une institution privée. Il peut cependant choisir de rester dans le régime public qui lui versera une prestation complémentaire définie, financée en répartition.

En Uruguay et au Panama, le régime public en répartition demeure obligatoire pour tous les travailleurs. Mais, ceux dont les revenus dépassent le plafond du régime public doivent cotiser, sur leurs revenus supérieurs au plafond, à des comptes d’épargne individuels à cotisations définies, gérés par des fonds de pension privés.

Au Costa Rica, tous les salariés assurés, ainsi que les travailleurs indépendants, doivent cotiser au régime public, qui verse la pension de base, et à un fonds de pension privé qui leur versera une modeste pension complémentaire.

 

Les réformes paramétriques

Le succès du modèle chilien ne doit pas masquer le fait que les pays d’Amérique latine n’ont pas seulement adopté et adapté ce modèle, mais également procédé à des réformes « paramétriques », afin d’améliorer leur viabilité financière et d’étendre leur couverture. Ainsi, la Colombie, le Pérou, la Bolivie, le Mexique, le Costa Rica, l’Equateur, le Panama, et l’Uruguay ont pris des mesures d'augmentation de l’âge de la retraite et/ou du nombre d’années de cotisations et de simplification des conditions d’octroi des pensions pour les populations moins avantagées comme les femmes. 

A titre d’exemple, la Colombie a adopté en 2003 une réforme portant la durée de cotisations nécessaire pour ouvrir le droit à pension à taux plein de 20 années de cotisations à 25 années. Par ailleurs, l’âge d’ouverture du droit à pension sera porté de 60 à 62 ans pour les hommes et de 55 ans à 57 ans pour les femmes à partir de 2014. Le Brésil, quant à lui, a introduit en 1999 un « facteur actuariel » dans le calcul des pensions du secteur privé pour prendre en compte les cotisations versées, l’âge et l’espérance de vie de façon à inciter les salariés à prolonger leur activité. Les pensions du secteur public ont été également revues en 2003 dans le même esprit : des abattements ont été instaurés pour les pensions d’ancienneté qui permettent de partir jeune. Inversement, les fonctionnaires qui continuent au-delà de l’âge d’ouverture de leur droit à pension ne cotisent plus pour la retraite et voient leur rémunération majorée de 11 % de ce fait.Seule la Bolivie a adopté une réforme à contre-courant en 2010 en abaissant l’âge de la retraite de 65 à 58 ans. 

Un bilan mitigé qui incite à rechercher de nouvelles solutions

Réformes structurelles et réformes « paramétriques » se sont avérées plutôt inefficaces, car elles n’ont pas tenu compte de la précarité du marché du travail et de la faiblesse des revenus d’un grand nombre de travailleurs dans des pays marqués par de grandes inégalités.

 

Des régimes qui échouent toujours à couvrir toute la population 

Avec le recul, il s'avère que l’adoption du modèle chilien n’a pas fondamentalement résolu les problèmes préexistants.

Dans l’ensemble de l'Amérique latine, la couverture de la population n’a pas progressé. En 2008-2009, 58,4% de la population en âge de travailler est légalement couverte par des régimes contributifs obligatoires[1], mais seulement 36,6 % cotiseraient effectivement tandis que 50,3 % des personnes âgées perçoivent une pension[2].

Les régimes en capitalisation, malgré le lien très direct qu’ils établissent entre le versement des cotisations et le montant de la pension, ne sont pas parvenus mieux que les régimes publics à réduire l’importance du travail informel. Au Chili, le nombre d’affiliés, cotisant régulièrement ou non, qui était passé de 49 à 76 % dans les premières années de la réforme, était retombé à 54 % en 2007

L’Argentine a réussi à remonter de façon spectaculaire le taux de couverture des personnes âgées de 65 ans et plus, de 62 % en 2005 à 85 % en 2008, en instituant en 2004 un moratoire pour ceux qui ne remplissent pas la condition de trente années de cotisations exigée pour bénéficier de la retraite. Ce moratoire consiste à les autoriser à déclarer des périodes d’activité équivalentes. Un plan de remboursement des cotisations qu’ils auraient dû verser leur est alors proposé et ils peuvent percevoir immédiatement leur retraite, diminuée de leurs remboursements mensuels. Deux millions et demi de retraités bénéficient de cette solution originale, qui ne remet pas en cause les règles du régime de base bismarckien. 

Les taux de couverture reflètent le niveau élevé d’informalité du marché du travail et fluctuent fortement d’un pays à un autre, indépendamment du modèle de régime adopté. En Amérique centrale, le taux de couverture des actifs passe ainsi de plus de 40 % au Costa Rica et au Panama à moins de 20 % au Honduras et au Nicaragua. Les différences sont encore plus marquées pour les personnes âgées. Près de 60 % des personnes âgées perçoivent une pension au Costa Rica contre 5 % environ au Nicaragua.

Les femmes, les travailleurs à bas revenus, les travailleurs temporaires, les travailleurs agricoles et les indépendants ne sont généralement pas couverts, même si la possibilité de cotiser à titre volontaire leur est offerte dans la plupart des pays. Avec la crise économique et financière, les taux de couverture ont, dans l’ensemble, reculé, mais de façon très variable d’un pays à l’autre, en relation directe avec l’évolution de l’emploi informel et de la pauvreté. Ce sont essentiellement les salariés du secteur public, qui relèvent généralement de régimes spéciaux, et les salariés du secteur privé formel, qui bénéficient d'une pension. Les mécanismes d’assistance type « minimum vieillesse » sont peu répandus, jusqu’à présent du moins. 

 

Des modes de calcul des pensions qui encouragent la sous-déclaration

Au Chili, la cotisation est à la charge du salarié, mais c’est à l’employeur de la précompter et de la faire parvenir au fonds de pension choisi par le salarié. C’est au fonds d’engager les poursuites en cas de non-paiement. Au Brésil, depuis 2005, c’est l'administration fiscale qui est chargée de recouvrer les cotisations. Mais ceci suppose que l’employeur ait déclaré le salarié ou que celui-ci s’en inquiète. De même, les travailleurs indépendants doivent se manifester pour être connus. Or,  l’activité non déclarée, l’économie informelle concerne de 30 % à 60 % des travailleurs, et davantage encore dans certains pays. Dans la mesure où la non déclaration n’entraîne pas de sanction, cotiser, que ce soit à un régime d’assurance sociale ou à un fonds de pension, devient un choix qui n’est pas nécessairement prioritaire, voire rationnel.

Comme dans les régimes bismarckiens précédant la réforme, les assurés chiliens avaient intérêt, jusqu'en 2008, à remplir la condition de vingt années de cotisations[3] requise pour avoir droit à la pension minimum garantie par l’Etat, mais ils n’avaient pas nécessairement intérêt à cotiser davantage dans les fonds de pension. Beaucoup de Chiliens ne cotisaient donc que pendant une vingtaine d’années, puis se reportaient sur d’autres investissements. Il peut être plus utile pour eux d’investir dans l’acquisition de leur maison ou dans l’éducation de leurs enfants. Et les coûts de gestion peuvent rendre peu attractifs les fonds de pension pour les plus modestes[4]. 

Les régimes bismarckiens sont exigeants en termes de durée de cotisation, ce qui pénalise les emplois précaires et les carrières courtes, lesquelles concernent souvent les femmes (voir tableau Age et calcul de la retraite). Dans la plupart des pays, il faut avoir cotisé pendant un minimum de 10 à 25 années pour avoir droit à la pension normale. Les travailleurs les plus modestes sont ainsi incités à travailler au noir, ce qui ne peut qu’encourager le maintien d’une économie largement informelle.

L’Argentine en a fait la démonstration en portant en 1993 à trente années la condition de durée d’assurance. Le taux de couverture des personnes âgées de 65 ans et plus est progressivement passé de 78 % en 1992 à 62 % en 2005. L’adoption en 2003 d’un « moratoire » a permis de remonter à 85 % en 2010. Cette solution très originale ne répond toutefois pas au problème de la frange la plus pauvre de la population[5].

Le système est en revanche généreux en terme de périodes d’activité prises en compte pour calculer le montant de la pension. Si certains pays retiennent la totalité de la carrière, la plupart n’en retiennent qu’une faible partie, souvent les cinq dernières années. Ceux qui peuvent espérer remplir les conditions de durée de cotisation sont donc, eux, incités à sous-déclarer leurs revenus professionnels, sauf en fin de carrière, pour les années qui comptent le plus. A nouveau, le caractère informel de l’économie se trouve encouragé.  

 Voir les cartes

 

 La coordination des régimes de sécurité sociale ibéro-américaine

Pablo Arellano Ortiz

L’Amérique latine connaît d’importants mouvements migratoires. Selon la Commission économique des Nations-Unies pour l’Amérique latine et les Caraïbes, la région présenterait même le plus haut taux de migration du monde. En 2005, 25 millions de personnes ont ainsi changé de pays, soit plus de 4 % de la population totale. Ces migrants provenaient pour 78 % d’entre eux de la région elle-même, mais aussi d’Espagne (20 %) et du Portugal (2 %).

D’où l’intérêt de l’accord multilatéral ibéro-américain sur la sécurité sociale issu de la Vème conférence des ministres et hauts responsables de la sécurité sociale réunie à Ségovie en 2005. Signé lors du XVIème sommet ibéro-américain des chefs d’Etat et de Gouvernement réuni en 2007 à Santiago du Chili, cette convention a fait l’objet d’un accord de mise en œuvre signé à Lisbonne en 2009. Elle est aujourd’hui applicable dans sept des quinze Etats qui l’ont signée.

 

 

Etats signataires de la convention

Signature

 

Ratification

Mise en œuvre effective

Population concernée en millions

Argentine

2007

2010

 

 

Bolivie

2007

2010

2011

10,4

Brésil

2007

2009

2011

190,7

Chili

2007

2009

2011

17

Colombie

2008

 

 

 

Costa Rica

2007

 

 

 

Equateur

2008

2009

2011

14,3

Espagne

2007

2010

2010

47

Paraguay

2007

2010

2011

6,3

Pérou

2007

 

 

 

Portugal

2007

2010

 

 

République dominicaine

2011

 

 

 

Salvador

2007

2008

 

 

Uruguay

2007

2011

2011

3,3

Vénézuela

2007

2009

 

 

L’Organisation Ibéro-américaine de Sécurité Sociale (OISS), dont le siège est à Madrid, a fourni le soutien technique. Le règlement de coordination européen, lui-même inspiré des accords bilatéraux encouragés par le Bureau International du Travail, a fortement influencé la convention ibéro-américaine. Ses principes sont identiques :

a) l’égalité de traitement sans distinction de nationalité ;

b) la totalisation des périodes de cotisations certifiées dans les différents Etats, garantissant le maintien des droits acquis et attribués prorata temporis ;

c) le maintien des droits acquis en cas de changement de pays ;

d) l’application du principe lex loci laboris pour déterminer la législation applicable à la relation de travail ;

e) l'application des dispositions les plus favorables au travailleur dans le cas où plusieurs conventions sont applicables.

Une collaboration administrative et technique est également prévue entre les institutions de sécurité sociale pour faciliter la vie des bénéficiaires. Une commission administrative composée d’experts est chargée de se prononcer sur les éventuels différends et difficultés d’application de la convention. Elle n’a pas de pouvoir judiciaire. En Europe, c’est le droit communautaire qui fait évoluer la coordination. L’Amérique latine montre que la coordination peut exister sans union politique et concerner un marché du travail très fragmenté.

Alors que le Traité de Rome de 1957, créant l’actuelle Union européenne, ne prévoyait que la libre circulation des travailleurs, la convention ibéro-américaine concerne d’emblée toutes les personnes couvertes par la législation de sécurité sociale d’un ou plusieurs Etats signataires, y compris leurs familles et les survivants. En revanche, elle ne vise que les pensions couvrant les risques vieillesse et survivants, ainsi que l’invalidité, les accidents du travail et les maladies professionnelles. Autre limitation de fait, la convention ne concerne, par définition, que les assurés et leurs familles. Elle laisse de côté tous ceux qui relèvent de l’économie informelle, laquelle a créé sept emplois sur dix dans les années quatre-vingt-dix et concernait environ la moitié des travailleurs en 2005. Or, de nombreux migrants latino-américains occupent précisément des emplois non-déclarés.

La région ibéro-américaine n’en dispose pas moins d'un mécanisme de coordination des systèmes de sécurité sociale assez semblable à celui de l’Union européenne et qui représente un grand progrès. Les pays dans lesquels l’Accord multilatéral est en vigueur sont encore peu nombreux, mais ce nombre devrait augmenter à mesure que les pays ratifieront l'accord de mise en œuvre.


[1] Professeur de droit du travail et de la sécurité sociale, Universidad Austral de Chile. Adresse postale : Universidad Austral de Chile, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Campus Isla Teja S/N, Valdivia, Chile. email: pablo.arellano@uach.cl 

Ce travail fait partie du projet de recherche DID Nº S-2012-44 Universidad Austral de Chile (“Los mecanismos de coordinación de sistemas de seguridad social: Europa e Iberoamérica”)


[1] BIT, La sécurité sociale pour la justice sociale et une mondialisation équitable, 2010, page 58

[2] BIT, World Social Security Report 2010/2011, page 240

Voir également Pascal Annycke, Liberalizing Pensions: EU and WTO Role in Pension Reforms, in Winners or Losers ? Liberalizing Public Services, BIT Genève, page 416. Pascal Annycke, consultant international en politiques sociales,  a reçu le prix 1995 de l'Observatoire des Retraites.

[3] Cette condition a  été supprimée par  la réforme de 2008.

[4] Banque Mondiale 2005, interview d’Indermit Gill, co auteur de “Keeping the promise of social security in Latin America”

[5] Camila Arza, « L’extension de la couverture du système de pensions argentin : répartition de l’accès et perspectives pour une couverture universelle », Revue internationale de sécurité sociale, vol. 65, 2/2012

[6] Professeur de droit du travail et de la sécurité sociale, Universidad Austral de Chile. Adresse postale : Universidad Austral de Chile, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Campus Isla Teja S/N, Valdivia, Chile. email: pablo.arellano@uach.cl 

Ce travail fait partie du projet de recherche DID Nº S-2012-44 Universidad Austral de Chile (“Los mecanismos de coordinación de sistemas de seguridad social: Europa e Iberoamérica”) 

Remises en cause et nouvelles approches

La crise financière bouscule les fonds de pension

La gestion des nouveaux systèmes s’est avérée coûteuse. La plupart des fonds de pension ont connu des pertes d’exploitation à la mise en route du système. La concurrence, qui aurait dû les inciter à gérer au mieux, les a poussés à de fortes dépenses commerciales pour attirer les clients.Avec l’importance des commissions et des frais de gestion administratifs, elles ont absorbé une bonne part du rendement des placements. Mais les rendements sont longtemps demeurés très élevés.

Les crises mondiales affectent toutefois plus particulièrement les régimes fonctionnant en capitalisation. La dernière crise a eu un impact particulièrement sévère dans ceux des pays latino-américains pour lesquels les fonds de pension constituent l’essentiel du système de retraite. Pour prévenir ces crises, le Chili, le Mexique et le Pérou ont mis en place des « fonds communs de placement » visant à minimiser l’impact négatif de la volatilité des marchés des capitaux sur le niveau des pensions. Les assurés peuvent choisir parmi plusieurs fonds plus ou moins risqués, voire panacher plusieurs fonds. Les possibilités d’investissement, notamment à l’étranger, ont souvent été élargies. Mais la plupart des fonds de pension privilégient les emprunts d’Etat nationaux.

Même si les dernières années ont pu connaître des rendements très négatifs, il ne faut pas oublier que la retraite s’inscrit dans la longue durée et que le rendement doit être apprécié sur le long terme. Dans cette perspective historique, les fonds latino-américains continuent d’être rentables depuis le début de leur activité. Simplement, leurs rendements exceptionnellement élevés ont été ramenés à des niveaux sensiblement inférieurs, et sans doute plus réalistes sur le long terme. Se vérifierait alors l’opinion des experts du département de la sécurité sociale du Bureau International du Travail sur le régime chilien. Ils estimaient en 1992[1], qu’un rendement réel à long terme de 3 % constitue une hypothèse déjà optimiste et qu’un « régime de retraite individuelle par capitalisation intégrale ne peut se contenter d’un taux de cotisation de 10 pour cent » pour assurer un taux de remplacement satisfaisant. Ils ajoutaient : « Le nouveau régime de retraite présente des aspects préoccupants, surtout si les forts taux de rendement actuels venaient à baisser ». 

 

Le  modèle chilien remis en question

La crise a poussé certains pays à revenir purement et simplement au système antérieur.  En 2007, le Pérou et l’Argentine ont offert la possibilité aux assurés de se désaffilier du système privé pour revenir vers le système public en répartition. Au Pérou, cette possibilité a surtout bénéficié aux travailleurs âgés à faible revenu, les plus désavantagés par le système privé. Elle a été complétée par la création d’une prestation complémentaire pour pallier l’insuffisance de leurs droits acquis dans les fonds de pension 

En octobre 2008, le gouvernement argentin de Cristina Krichner est allé plus loin en nationalisant les fonds de pension et en transférant tous les participants du régime privé vers le régime public. Les ressources gérées par les fonds de pension et les cotisations annuelles ont intégré le budget de l’Etat. La mesure s’est traduite par le transfert au régime public, non seulement des pensions actuelles et futures inscrites au passif des fonds, mais aussi des actifs constitués par les placements en obligation et actions, estimés à 26 milliards d’euros. 

En Bolivie, sous la présidence d’Evo Morales, les fonds de pension ont peu à peu été démantelés. Les AFP ont été supprimées et remplacées par des organismes publics : un fonds de pension national et plusieurs fonds en capitalisation collective.

 

Institution de pensions minimum financées par l’impôt

Les expériences qui semblent le mieux fonctionner sont celles qui instaurent des prestations non contributives, pensions d’assistance ou pensions universelles, financées par l’impôt. Au-delà de l’objectif affiché de réduction de la pauvreté et d’insertion sociale, ces prestations visent à stimuler la croissance économique et à réduire les problèmes de migration vers les grandes métropoles. Cette dernière préoccupation transparait dans l’instauration par le Mexique, en 2007, d’une sorte de minimum vieillesse pour les personnes âgées de 70 ans et plus vivant dans les villes de moins de 30 000 habitants. Un certain nombre de pays d’Amérique latine ont, durant ces cinq dernières années, mis en place des régimes de retraite financés par l’impôt. Ils peuvent être soumis à des conditions d’âge, de ressources ou de résidence, et sont développés au niveau national et local.

Le Chili a complété son système de comptes individuels privés par un volet solidaire. Il a lancé, en 2008, le programme Chile Solidario de lutte contre la pauvreté et de promotion de l’intégration sociale. Dans le domaine des retraites[2], il se traduit par un renforcement considérable de l’aide de l’Etat aux personnes âgées de 65 ans et plus. La « pension solidaire » représente 120 €/mois  contre 8 à 16 € pour le minimum vieillesse précédent. Elle couvre les 60 % les plus modestes de la population, alors que la prestation précédente était limitée à 300 000 pensions, entraînant des listes d’attente et des conditions d’obtention draconiennes. L’« allocation solidaire » complète les petites pensions acquise auprès des fonds de pension jusqu’à 315 €/mois. Enfin, le caractère obligatoire de la retraite est étendu, en particulier aux travailleurs indépendants.

L’Argentine connaît également un dispositif comportant des prestations d’assistance sociale, parmi lesquelles on compte une prestation vieillesse représentant 70 % de la pension minimum, attribuée sous conditions de ressources. Des dispositifs semblables ont été mis en place dans la majorité des pays d’Amérique centrale (Honduras, Belize, Salvador, Guatemala, Panama et Costa Rica) et ont permis de réduire sensiblement la pauvreté. Le Pérou a adopté, en 2011, un programme de lutte contre la pauvreté des personnes âgées. Le Vénézuela est le dernier pays en date à suivre cette orientation. Le gouvernement d’Ugo Chavez a en effet instauré en 2012 un « minimum vieillesse » pour les vénézuéliens les plus pauvres.

En Bolivie, une mesure audacieuse et unique dans la région a été instaurée par le gouvernement dans le cadre de la politique de lutte contre la pauvreté. La pension dite « Bonosol », créée en 1996 pour les retraités pauvres, âgés de 65 ans et plus, a été remplacée en 2008 par une prestation de vieillesse universelle, la « Renta Dignidad » versée à tous les résidents à partir de 60 ans. Financée par les revenus tirés du pétrole, elle peut être perçue trimestriellement, semestriellement ou annuellement selon les besoins des bénéficiaires et représente une peu moins de 30 % du salaire minimum. Il est fait appel, notamment, aux forces armées pour le paiement des prestations, afin d’améliorer la desserte géographique. Les installations militaires et unités militaires mobiles représentent plus de 200 points de paiement[3]. Grâce à cette mobilisation exceptionnelle, 97 % des bénéficiaires réunissant les conditions requises perçoivent effectivement cette prestation.

Garantir un minimum de ressources à toutes les personnes âgées constitue aussi la voie choisie par le pays le plus peuplé et le plus vaste de l’Amérique latine, qui est également la sixième économie mondiale, le Brésil. L’inscription en 1988 d’un « droit général à la sécurité sociale » dans sa Constitution a conduit à couvrir les populations rurales qui sont habituellement exclues, de fait, de la couverture retraite. Les agriculteurs indépendants et leurs familles sont couverts par la sécurité sociale en tant qu’ « assurés spéciaux ». D’une part, il leur suffit de justifier de quinze années d’activités rurales, établies par tous moyens tels que témoignages, attestations d’organisations professionnelles, photos, alors que les salariés doivent justifier de quinze années de cotisation. D’autre part, ils peuvent partir à la retraite dès l’âge de 55 ans pour les femmes et 60 ans pour les hommes, alors que les travailleurs urbains doivent attendre cinq années de plus. Ils perçoivent la pension minimum. Le financement est assuré par une taxe prélevée sur la partie commercialisée de leur production, complétée par une subvention de l'Etat.

A cette extension du champ du régime général s’est ajouté le relèvement de la pension minimum qui a été alignée sur le salaire minimum, faisant passer le taux de pauvreté chez les retraités de 70 % à moins de 10 %. Ceux qui ne remplissent pas les conditions pour obtenir une pension peuvent bénéficier d’un minimum vieillesse égal au quart du salaire minimum versé sous condition de ressources.

Ces dispositions n’empêchent pas le Brésil de constater, lui aussi, un grand écart entre la proportion d’actifs qui, légalement, devrait cotiser à un régime de retraite, 80 %, et celle d’actifs cotisant effectivement qui n’atteint que 45 %. Depuis 2003, les 43 millions d’actifs non assurés peuvent cotiser volontairement en versant une prime égale à 8 % du salaire minimum. On estime qu’une petite moitié d’entre eux ont des revenus supérieurs au salaire minimum et pourraient acquérir des droits contributifs. En revanche, le Brésil connaît et encourage le développement de régimes complémentaires qui comptent plus de deux millions de cotisants.

 


[1] Voir sur ce point :

Maria Aparecida Chaves Jardim, « Brésil, la conversion des syndicats brésiliens aux fonds de pension » in Chronique internationales de l’IRES – n° 118 – mai 2009.

Hervé Colas, « Le système de protection sociale brésilien » Revue de l’association des auditeurs de l’Institut des Hautes Etudes de la Protection Sociale, n° 3, décembre 2011.

           

 

Vers un  modèle "filet de sécurité" ou  "beveridgien " ?

L’Amérique latine possède une expérience ancienne et variée en matière de retraite. Avec le Chili, elle est à l’origine d’un nouveau modèle qui a traversé les océans et s’est implanté en Europe, en Asie et dans certains pays africains. Ni ce nouveau modèle, ni les régimes préexistants plus traditionnels, « bismarckiens », ne sont parvenus à résoudre le problème posé par l’importance de l’économie informelle. De ce fait, ils n’ont pas non plus éliminé la pauvreté parmi les retraités. D’où la recherche de nouvelles solutions qui ne remettent pas nécessairement en cause les régimes existants, mais qui les complètent comme le montre l’exemple chilien.

A propos de l’évolution de l’Argentine, Roxana Eleta-de Filippis remarquait en 2009 : « Tout se passe comme si, malgré la réforme des retraites, Beveridge l’emportait sur Bismarck, ouvrant pour nous de nouvelles pistes de recherche sur un modèle de sécurité sociale qui puisse éliminer l’exclusion sociale tout en atténuant les inégalités[5]. » Dans le même sens, Camila Arza note que le modèle bismarckien ne fonctionne bien que dans un contexte « d’emploi formel prédominant et de stabilité des structures familiales » et que l’extension de la couverture, principal objectif de la nouvelle vague de réformes structurelles, s’appuie davantage sur un principe d’universalité[6]

Ces nouvelles pistes ne rejoignent-elle pas l’idée d’un « socle de protection sociale » prônée par l’Organisation Internationale du Travail ? Sous des formes diverses, les pays les plus riches connaissent des « filets de sécurité », soit sous forme de « minimum vieillesse », soit par le biais de l’aide sociale. Mais ils sont marginalisés par l’importance des régimes contributifs reposant sur l’économie formelle, alors qu’en Amérique latine, ils jouent, ou pourraient jouer, un rôle essentiel.

 

 


[1] Colin Gillion et Alejandro Bonilla, Analyse d’un régime national de retraite privé : le cas du Chili, Revue Internationale du Travail, n° 2/131, OIT 1992

[2] Voir Pablo Andrés Arellano Ortiz « Réflexions autour de la protection de la retraite au Chili après la réforme de 2008 » in La lettre de l’Observatoire des Retraites, novembre 2011, n° 18 ainsi que son ouvrage « Universalisme et individualisme dans le régime des retraites, l’exemple du Chili », L’Harmattan, mars 2012.

[3] BIT : Socles de protection sociale pour la justice sociale et une mondialisation équitable, BIT, rapport IV (2B), Conférence internationale du Travail, 101e session, p.35

[4] Voir sur ce point :

Maria Aparecida Chaves Jardim, « Brésil, la conversion des syndicats brésiliens aux fonds de pension » in Chronique internationales de l’IRES – n° 118 – mai 2009.

Hervé Colas, « Le système de protection sociale brésilien » Revue de l’association des auditeurs de l’Institut des Hautes Etudes de la Protection Sociale, n° 3, décembre 2011.

           

[5] Roxana Eleta-de Filippis (lauréate du prix de thèse 2000 de l’Observatoire des Retraites), « Evaluation et leçons sur la capitalisation des retraites en Argentine », actes du colloque international des 17-19 mars 2011 à Meknès, Maroc.

[6] Camila Arza, « L’extension de la couverture du système de pensions argentin : répartition de l’accès et perspectives pour une couverture universelle », Revue internationale de sécurité sociale, vol. 65, 2/2012.

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Les syndicats brésiliens s’impliquent dans les fonds de pension paritaires

Les régimes complémentaires sont apparus à la fin des années 1970 dans les entreprises nationales, privatisées par la suite. Ils se sont étendus aux grandes entreprises privées dans les décennies suivantes. Depuis 2001, les conseils d’administration doivent comporter un tiers au moins de représentants des bénéficiaires et les organisations syndicales, professionnelles, coopératives peuvent créer de tels régimes, une possibilité utilisée en particulier par les professions indépendantes. Depuis 2003, ces fonds ne sont plus autorisés à proposer des prestations définies.

Les syndicats sont passés de l’attachement aux prestations définies financées en répartition et de la réticence à la création des fonds de pension, au soutien à leur création et à l’acceptation des cotisations définies. Ils y ont été encouragés par les politiques. L’extension de ces retraites complémentaires figurait au programme du Président Lula da Silva qui souhaitait moraliser leur gestion et limiter « la voracité des marchés financiers » grâce à la participation des syndicats. Son premier gouvernement comportait d’ailleurs deux syndicalistes issus de la profession bancaire qui ont joué un rôle dans cette stratégie.

Inspirés par l’exemple des « fonds solidaires » québécois qu’ils ont découverts à l’occasion de voyages d’étude, les syndicats brésiliens veulent concilier les considérations sociales et le rendement des investissements, mettre l’épargne au service du développement national et lutter contre la financiarisation de l’économie.

L’importance de ces régimes complémentaires dans le système de retraite brésilien est encore marginale, mais en développement. Et ce d’autant plus que les fonctionnaires nouvellement embauchés par l’Etat fédéral voient leur retraite de base plafonnée dans les mêmes conditions que les salariés du privé et vont être affiliés, en contrepartie, à des fonds de pension paritaires, ouverts également sur une base volontaire aux fonctionnaires déjà en place. Ces fonds devraient compter à l’avenir Les Etats fédérés et les villes sont libres d’adopter le même modèle pour leurs propres agents.

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Les réversions en Amérique latine

Tous les pays d’Amérique latine prévoient l’attribution, dans des conditions qui paraissent souvent généreuses, de pensions de réversion. Elles ont pour objectif de protéger les personnes qui dépendaient du défunt.

En général, la veuve, la concubine, les enfants, les conjoints divorcés, en particulier s’ils bénéficient d’une pension alimentaire, souvent les parents, frères et sœurs dépendants, peuvent bénéficier d’une réversion. Le Costa Rica prévoit même, en l’absence de toute famille proche, l’attribution de la pension à ceux qui ont aidé l’assuré « comme s’ils avaient été ses parents ». Le concubinage est partout admis de façon apparemment très libérale. Cuba paraît particulièrement regardant, en exigeant une union « officielle reconnue légalement », antérieure d’au moins une année au décès, sauf enfant ou décès accidentel, et que le conjoint survivant ait « intégré la cellule familiale ».

Montants et conditions varient grandement d’un pays à l’autre. Les montants vont de 40 % de la pension de retraite ou d’invalidité à laquelle le défunt aurait eu droit au Vénézuela jusqu’à à 90 % au Mexique. Des règles de priorité et de partage sont prévues. Ainsi, au Brésil, une pension, égale à celle que percevait ou aurait perçu le défunt, est répartie à parts égales entre le conjoint ou le partenaire, et les enfants handicapés de tous âges.

Quelques pays sont plus exigeants pour les veufs que pour les veuves. Le conjoint survivant doit avoir 60 ans ou être handicapé et dépendant de la personne décédée à Cuba et au Vénézuela. Au Guatemala, au Nicaragua et à Panama, seuls les veufs invalides peuvent prétendre à une pension de réversion. C’est aussi le cas au Chili, où les pensions des survivants sont financées par une assurance obligatoirement souscrite par le fonds de pension et, depuis la réforme de 2008, financée par l’employeur.
Lorsque le défunt est décédé avant d’atteindre l’âge de la retraite, une condition de durée de cotisation est parfois exigée.

Certains régimes posent des conditions d’âge. En Colombie, le conjoint ou concubin âgé de moins de 30 ans et n’ayant pas eu d’enfant avec le défunt a droit à une pension d’une durée maximale de vingt années. Agé de plus de 30 ans, il a droit à une pension viagère. Le conjoint survivant doit avoir au moins 40 ans au Paraguay et 45 ans au Vénézuela au moment du décès pour percevoir une pension. Avant cet âge, il ne percevra qu’une indemnité. En Uruguay, la pension est limitée à deux années si le survivant était âgé de moins de 30 ans et à cinq années s’il avait moins de 40 ans.

Source : Banco de Información de los Sistemas de Seguridad Social Iberoamericanos, Madrid, Edition 2012.

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