Les retraites en Asie du Sud-Est

Il existe de telles différences entre les régimes publics de retraite qu’il est difficile de les classer et de les comparer. Cette diversité tient au fait que les pays en sont à des stades divers de développement économique, mais traduit surtout des approches radicalement opposées. Toutes les configurations se rencontrent : des "fonds de prévoyance", des régimes bismarckiens, des régimes inspirés du modèle chilien, ces différents modèles pouvant être combinés entre eux.

Une mosaique de régimes très différents

Ce n’est pas sur le critère du développement économique que l’on peut établir une typologie cohérente, même si c’est une dimension essentielle à prendre en compte. Le Japon constitue un cas à part. Fort d’un leadership économique instauré de longue date, il dispose d’un régime de retraite sophistiqué, couvrant toute la population. Cependant, ceux que l’on appelle communément les « dragons » asiatiques, Corée du Sud, Hong Kong, Singapour et Taïwan, pays qui ont suivi un processus de développement industriel semblable et jouissent d’un niveau de vie comparable à celui du Japon, présentent des modèles de protection sociale totalement différents. Impossible également de mettre sur un même plan ceux qu’on a coutume de rassembler sous le nom de « tigres asiatiques », la Thaïlande, la Malaisie, l'Indonésie, les Philippines ou encore le Vietnam. On aurait par ailleurs quelques difficultés à classer la Chine et l’Inde dans un tel cadre. 

Les anciennes colonies britanniques et néerlandaises : l'Inde, la Malaisie, Singapour, l'Indonésie, ont instauré des fonds de prévoyance en capitalisation, les « provident funds »,  gérés par l’Etat, pour fournir des prestations aux employés du secteur privé. La logique des assurances sociales "bismarckienne" en répartition se retrouve dans des pays aussi différents que le Japon, la Corée du sud, les Philippines ou encore le Vietnam. Le Pakistan a opté également pour ce modèle dans les années 1970, rejoignant les pays arabes du Proche-Orient qui ont presque tous adopté ce type de régime. Comme en Amérique Latine et en Europe de l’est, plusieurs pays se sont tournés vers des régimes en compte individuels obligatoires en capitalisation. Mais leur gestion n’est pas confiée à des opérateurs privés placés en situation de concurrence. L’Asie du Sud-est est donc constituée d’une mosaïque de régimes de retraite très différents, tant dans leur mode de création et de gestion, que dans leurs règles d’acquisition des droits et dans leur financement.

En revanche, les pays asiatiques ont en commun d’être confrontés à des dynamiques tant économiques que démographiques extrêmement brutales, avec une phase d’industrialisation très rapide, des économies mondialisées en forte croissance et une urbanisation galopante. En Chine, au Vietnam et au Laos, l’évolution des régimes de retraite s’est inscrite de plus dans un processus de profondes mutations structurelles avec le passage d’une économie planifiée vers une économie de marché.

Surtout, l’Asie du Sud-est vieillira deux fois plus vite que l’ensemble des pays membres de l’OCDE[1]. La transition démographique vers des taux de mortalité et de fécondité plus faibles est en cours dans la plupart des pays de la région, à l’exception des petits pays ayant un niveau de développement moindre. Cette évolution, qui s’est réalisée en Europe en un siècle, se produit en une génération en Asie. Prise dans son ensemble, l’Asie connaît un taux de natalité légèrement inférieur à la moyenne mondiale. Mais ceci recouvre de grandes différences au sein de chaque région et l’Asie orientale (Chine, Corée, Japon,…) est aujourd’hui dans la même situation que l’Europe.

Le vieillissement de la population n’a pas le même impact pour tous les régimes de retraite en Asie. Le Japon est confronté au phénomène depuis déjà longtemps. Il l’accompagne par des réformes ambitieuses de son système public, mais également par des politiques d'emploi des seniors et d'adaptation de la société. De fait, il constitue un modèle pour le reste du monde qui devrait se trouver à plus ou moins lointaine échéance dans la même situation.

Les autres pays de la région risquent d’être touchés très durement dans les prochaines décennies, et particulièrement la Chine, pour la simple raison qu’ils sont encore à un stade de construction de leur système de protection sociale. Ces nations risquent de devenir « vieilles » avant d’avoir achevé la mise en place de régimes de retraite viables. Pour le Bureau International du Travail, la question se pose de savoir comment ils pourront éviter une paupérisation des personnes âgées, alors qu’une partie non négligeable d'entre elles ne bénéficie encore d’aucun dispositif de retraite.   

Outre un tableau général de la situation, nous examinerons plus en détail la situation dans quelques pays, la Chine et l'Inde, les deux pays les plus peuplés du monde, le Japon, le pays le plus vieux du monde, et la Corée du Sud, un des exemples de vieillissement en cours les plus rapides.


[1]  Pensions in Asia/Pacific. Ageing Asia must face its pension problems, OCDE, janvier 2009.

Voir la carte

Deux modèles dominants : les "fonds de prévoyance " et les assurances sociales

1 - Les « fonds de prévoyance »

 Intérêt et limites des fonds de prévoyance

De conception plutôt britannique et néerlandaise, les fonds de prévoyance, qui se retrouvent aussi en Afrique, constituent des caisses de sécurité sociale qui gèrent en capitalisation les cotisations des employeurs et/ou des salariés. Ces fonds sont généralement dirigés par l’Etat. Ils peuvent couvrir plusieurs risques, ou seulement la vieillesse.Ils offrent également des prestations aux « survivants » (conjoints et enfants) en cas de décès de l’adhérent.La principale caractéristique de ces fonds est qu’ils fournissent un capital à l’âge de la retraite, même si certains prévoient le versement de rentes, parfois servies pour une durée limitée.

En ce sens, ils n'assurent pas la même fonction qu’un système de retraite qui verse un revenu de substitution pendant toute la vieillesse. Ils ne satisfont pas aux normes minimales de la convention n° 102 de 1952 de l'OIT, convention qui prévoit que les prestations de retraite doivent être versées autant de temps que dure cette période, c’est-à-dire jusqu’au décès. Dans le cas contraire, le bénéficiaire risque de consommer trop rapidement son capital et de ne pas pouvoir assurer sa sécurité financière durant ses vieux jours. Selon l’OCDE, un certain nombre d’études montrent que la rente améliore très fortement la qualité de vie après 65 ans par rapport aux retraites versées uniquement en capital[1].

Cependant, dans des pays qui se trouvent encore dans une phase de développement, où la dimension familiale demeure importante, le versement d'un capital peut présenter un intérêt. Le capital reçu à la retraite peut faire l’objet d’un legs. Le retraité qui le reçoit promet de le léguer à ses proches si ceux-ci lui assurent une sécurité pour ses vieux jours. Dans ce cas, l’intérêt d'une rente est considérablement réduit. Le capital peut également répondre à la nécessité de se constituer une épargne de précaution pour se prémunir contre des risques, tels que la maladie, qui ne sont pas couverts par ailleurs par un système complet de protection sociale. Dans ce cas, l’intéressé aura besoin de disposer librement de son capital, ce qui lui serait impossible avec un système de rente.

Du point de vue de l'Etat, les fonds de prévoyance permettent de ne pas recourir aux finances publiques et de limiter les charges des entreprises, ce qui peut servir la priorité accordée au développement économique et à la compétitivité internationale.

 

Un modèle dominant, plusieurs applications

En Inde, en Malaisie, à Singapour et en Indonésie, les fonds de prévoyance sont suffisamment importants pour qu’on puisse classer ces systèmes de retraite dans ce modèle. Néanmoins, il existe des différences importantes dans la façon de concevoir et de gérer ces fonds. D’un pays à un autre, ils n’occupent pas la même fonction au sein des systèmes. Singapour et la Malaisie disposent de fonds de prévoyance bien développés qui fournissent des prestations à une large catégorie de population. En Indonésie, le fonds de prévoyance d’Etat est encore en développement. En Inde, une partie du fonds de prévoyance a été convertie en régime d’assurances sociales .

 

Singapour et Malaisie

A Singapour, la Sécurité sociale a été instituée en 1953 par le gouvernement britannique, sous la dénomination de "Fonds de prévoyance central" (FCP). Au départ, il a été créé pour fournir exclusivement des prestations de vieillesse mais, depuis la fin des années 1960, le gouvernement en place a progressivement étendu son champ d’action. C’est ainsi que les cotisations employeur et salarié au FCP ont été augmentées pour financer un dispositif obligatoire d’accès à la propriété du logement et un régime d’épargne appelé Medishield, devenu obligatoire dans les années 2000, pour financer les gros risques maladie. Le fonds été amené à proposer également des assurances en tous genres, des subventions pour l’achat d’actions dans les télécommunications appartenant à l’Etat ou encore des prêts pour les personnes qui suivent des études universitaires à Singapour...

Le fonds de prévoyance n’est donc pas une simple caisse de Sécurité sociale. Le pouvoir autoritaire en place l’a utilisé comme un instrument de planification sociale et économique. Cette configuration ne se retrouve nulle part ailleurs dans le monde. Le FCP a ainsi permis le financement de biens et de soins de première nécessité (logement, soin médicaux) à une grande partie de la population. Il faut souligner, cependant, qu’à cause de la grande variété des régimes gérés, le système s’est extrêmement complexifié. Il a évolué, principalement en fonction des priorités gouvernementales 

C’est ainsi qu’au début des années 1980, les affiliés versaient la moitié de leur salaire, dans la limite d'un plafond assez élevé, à la « Sécurité sociale » telle qu’elle est entendue à Singapour. Depuis, le système a été quelque peu simplifié. Aujourd’hui, les salariés cotisent à hauteur de 20 % du salaire, et les employeurs à hauteur de 14,5 %, à trois comptes : un compte épargne (qui n’est plus exclusivement destiné au logement), un compte pour les risques lourds en maladie et un compte retraite géré en capitalisation. Un montant minimum doit être versé en rente sur vingt ans, le reste du capital pouvant être demandé sous forme d'un versement unique.

La Sécurité sociale en Malaisie répond à une toute autre logique. Alors qu’à Singapour, le système est très intégré, en Malaisie, seule la vieillesse est gérée par le Fonds de Prévoyance des Salariés. Les salariés et les employeurs financent le régime à hauteur de 11 % et 12 % respectivement, sur la totalité du salaire. Les autres risques fonctionnent selon les principes de l’assurance sociale sous la tutelle d’une autre institution, l’Organisation de la sécurité sociale. Les assurés peuvent choisir entre un versement unique en capital ou des paiements annuels échelonnés sur cinq ans.

Malgré des informations lacunaires et anciennes, il semble que les régimes de retraite de ces deux pays arrivent à couvrir une part importante de la population. A Singapour, tous les actifs - salariés du secteur privé, indépendants, et fonctionnaires - sont contraints de cotiser au dispositif. C’est ainsi qu’en 1995, les trois quarts de la main d’œuvre étaient couverts par le FCP. Cette proportion est peut-être moindre aujourd’hui, car une loi, adoptée depuis, a exclu explicitement tous les travailleurs étrangers, qui représentent une part non négligeable de la main-d’œuvre (le cinquième en 1995). En Malaisie, le régime est obligatoire pour les salariés du secteur privé, et ouvert à titre volontaire à la main d’œuvre étrangère. Pour autant, les employeurs malais continuent de recourir massivement aux travailleurs migrants sans les déclarer à la sécurité sociale, ce qui fait jouer les salaires à la baisse sur le marché du travail. La couverture a cependant progressé. En 1995, un travailleur sur deux ne participait pas au régime de base. En 2003, ils étaient près de 64 % à être couverts.

 Bien qu’on puisse caractériser les régimes de retraite singapourien et malais comme des régimes relativement développés et sophistiqués, cela ne signifie pas pour autant qu’ils fournissent des niveaux de vie à la retraite très élevés à tous les retraités. A Singapour, on estime que le compte retraite du Fonds assure un taux de remplacement à l’âge de la retraite (60 ans) qui varie entre 20 et 40 % selon les carrières. Cela signifie que beaucoup d’adhérents ont versé des sommes modiques sur leur compte, et se sont donc constitués une épargne insuffisante pour assurer convenablement leurs vieux jours. Ils doivent donc recourir à d’autres dispositifs ou compter sur le soutien familial.

 

Indonésie

En Indonésie, le Fonds de prévoyance obligatoire des salariés du secteur privé (Jamsostek), cohabitait initialement avec le régime des fonctionnaires (PT Taspen) et le régime des forces armées et de la police (PT Asabri). A sa création en 1992, Jamsostek gérait toute la Sécurité sociale des salariés du secteur privé. Cas probablement unique, il fonctionnait sous forme de société à responsabilité limitée et devait verser des dividendes à son actionnaire principal, l'Etat ! Ce statut ne contribuait pas à sa rentabilité et, de fait, il versait des prestations vieillesse faibles à très peu d’affiliés. Afin d’améliorer l’administration du système, la caisse des salariés a été transformée en établissement géré par un conseil tripartite composé de représentants de l’Etat et des partenaires sociaux, avant d’être fusionnée avec les caisses des régimes du secteur public (PT Taspen et PT Asabri) sans pour autant que les règles des trois régimes soient alignées. Avec 15 ans de cotisations, un assuré peut prétendre à 55 ans à un capital correspondant à la totalité des cotisations augmentées des intérêts. Si le capital est suffisamment élevé, il peut le retirer sous forme d'une rente mensuelle étalée sur cinq années. Malgré des changements structurels importants, la couverture reste faible (10 % de la population) et les problèmes administratifs demeurent, notamment en matière de recouvrement des cotisations. Des mesures ont été prises pour faciliter l’accès du régime au secteur informel. Mais elles ne sont encore ni effectives ni même bien définies. Au final, une partie non négligeable de la population doit encore compter sur le seul soutien de la famille ou de la communauté pour assurer ses vieux jours.

 
Inde

Indépendante depuis 1947,  l'Inde a créé un fonds de prévoyance pour les salariés en 1952, "l'Employee Provident Fund" (EPF). Passé certains délais de cotisation, les assurés peuvent opérer des retraits partiels lorsqu'ils changent d'emploi, pour acquérir leur logement, à l'occasion de leur mariage, pour l'éducation des enfants, les soins, etc. Moins d'un cinquième des fonds sont utilisés au moment du départ à la retraite.

 En 1995, le gouvernement a décidé de convertir partiellement l'EPF en régime de retraite versant des pensions selon le principe de l’assurance sociale. Ce régime dénommé "Employees Pension Scheme " (EPS) est géré par le même organisme que l'EPF. Cette mesure a été considérée comme une avancée considérable dans l’amélioration des droits des retraités. Il faut néanmoins noter que le régime n’assure pas une sécurité totale de la vieillesse. Le salarié a, en effet, la possibilité de retirer les sommes s’il change d’emploi dans les 10 premières années d’affiliation, et peut aussi demander de recevoir une partie de sa retraite en capital à l’ouverture de ses droits ou après 20 ans de versements en rente. A de nombreux égards, le régime de retraite emprunte donc à la philosophie du Fonds de prévoyance.

 Il faut comprendre que lorsqu’un pays a instauré un système officiel de retraite sous la forme d’un fonds de prévoyance, il est très difficile, pour des raisons politiques, de le remplacer par un régime fonctionnant selon un mécanisme d’assurances sociales. Ceci pour deux raisons principales. D’abord, les travailleurs préfèrent percevoir les sommes en capital, le plus rapidement possible parce qu’ils ont des besoins immédiats et qu'ils n’anticipent pas forcément l’avenir. Ensuite et surtout, ils peuvent être méfiants à l'idée de transférer leurs économies à une caisse de Sécurité sociale instaurée par le gouvernement. Une telle réforme suppose une certaine confiance des travailleurs et ne peut sans doute être réalisée que progressivement.

 Mais le plus important, c'est que ces deux régimes ne couvrent qu'une partie marginale des travailleurs. Ils ne s'adressent qu'à une partie des salariés de l'économie formelle, ceux qui travaillent dans des entreprises comptant au moins 20 employés et qui sont payés en-dessous du plafond. Selon l'OCDE, 15 millions de salariés du secteur privé seraient couverts par le régime de base, y compris les 5 millions qui bénéficient de fonds de pension d'entreprise propres à certains secteurs. En ajoutant les régimes propres au secteur public, sur plus de 320 millions de salariés, moins de 40 millions bénéficieraient d'un régime de retraite. A la différence de la Chine, l'Inde ne semble guère préoccupée de développer la sécurité sociale. Les initiatives les plus récentes concernent la possibilité de cotiser volontairement à un régime national en capitalisation. Reste pour les personnes âgées les plus pauvres le "National Old Age Pension Scheme" qui couvre celles qui ne peuvent pas subvenir à leurs besoins, soit le quart des 65 ans et plus.

 

Maldives, Népal, Sri Lanka

Ces trois pays possèdent un fonds de prévoyance public qui permet de percevoir un capital à l'âge de la retraite. Mais le rôle principal revient à l'assistance qui prend en charge le quart de la population âgée de plus de 60 ans au Sri Lanka, particulièrement les agriculteurs et les pêcheurs. Au Népal, seuls les fonctionnaires sont obligatoirement affiliés au fonds de prévoyance. Le pays a adopté le principe d'une pension universelle pour les résidents de plus de 70 ans.

 

Brunei Darussalam

"Micro-Etat" enclavé dans l'Etat malais, le Brunei Darussalam est riche en ressources pétrolières qui lui assurent un niveau de vie élevé. Comme le Népal, il verse une pension universelle. Mais celle-ci n'est qu'une composante du système de retraite parmi d'autres. Elle est en effet complétée par le fonds de prévoyance et par des régimes complémentaires à cotisations définies récemment mis en place. Ces deux étages sont obligatoires pour les salariés de 18 à 59 ans.

 

 


[1] Ouvrage précité : Pensions in Asia/Pacific. Ageing Asia must face its pension problems, OCDE, janvier 2009.

2 - Les régimes d’assurance sociale

Dans la plupart des pays où les fonds de prévoyance couvrent les employés du secteur privé, les bénéficiaires d’une pension viagère sont, pour la plupart, d'anciens fonctionnaires ou des personnes qui dépendaient d'eux s'ils sont décédés. Les fonctionnaires sont généralement considérés comme privilégiés à cet égard. Leurs pensions peuvent être modestes car elles sont calculées sur la base de traitements qui peuvent être peu élevés et selon des règles moins favorables que celles s'appliquant à leurs homologues occidentaux. Une délégation du Fonds de prévoyance des employés permanents de l’Etat thaïlandais accueillie à l’Observatoire des Retraites en 2010 a trouvé une grande similitude entre les règles du régime des fonctionnaires thaïlandais et celles du régime des fonctionnaires français à l'époque de sa création par Napoléon III en 1853.

 Les pays moins exposés à l’influence britannique ont plutôt opté pour des régimes fondés sur des modèles d’assurances sociales. Tel est le cas du Japon, de la Corée du sud, des Philippines, de la Thaïlande, de la Chine ou encore du Vietnam. Dans ces pays, le droit à retraite est, pour partie, lié à l’emploi et le niveau de prestation au salaire antérieur. Les fonctionnaires n'y sont pas les seuls à percevoir une véritable retraite, même si ces régimes d'assurances sociales sont souvent trop récents pour concerner une part importante des anciens. 

 

Japon

Le Japon se distingue des autres pays de la région parce qu’il dispose d’un régime de base de tradition beveridgienne dans la mesure où il est universel et fournit des prestations forfaitaires. Le régime est contributif et le montant perçu dépend de la durée de cotisation. Cette pension de base est complétée depuis 1966 par un deuxième étage public obligatoire pour les salariés du secteur privé, régime qui fonctionne selon la logique des assurances sociales : le droit à retraite est lié à l’emploi et le niveau de prestations au salaire antérieur. Les non-salariés et les fonctionnaires bénéficient de leurs propres régimes. Enfin, la quasi-totalité des entreprises propose des retraites complémentaires. Au Japon, comme dans les autres pays développés, la formule traditionnelle des prestations définies laisse de plus en plus la place aux cotisations définies.

 

Corée du Sud et Pakistan

La Corée illustre le cas d'un pays qui a donné la priorité au développement économique et n'a pas voulu imposer des charges sociales aux entreprises. Si les fonctionnaires et les enseignants bénéficiaient d'un véritable régime de retraite, les salariés du secteur privé dépendaient des initiatives de leur employeur qui versaient généralement une indemnité de départ à la retraite. La solidarité familiale restait l'essentiel. Ce n'est qu'en 1988 qu'un régime de base a été créé pour les salariés. Il ne sert encore que des retraites très faibles, puisque calculées en fonction du nombre d'années de cotisation, à un petit nombre de retraités à partir de 60 ans, âge qui va être relevé progressivement à 65 ans. Or, l'âge moyen de "mise à la retraite" par les entreprises est de 54 ans. Force est donc pour de nombreux salariés de retrouver un emploi, le plus souvent une activité informelle, que l'on prolonge en moyenne jusqu'à près de 69 ans. La très grande majorité des personnes âgées sont donc très pauvres et le minimum vieillesse, sous condition de ressources, créé récemment, concerne 70 % de ceux qui atteignent 65 ans.

 Le Pakistan a créé en 1972 un régime d'assurances sociales pour les salariés du secteur privé, ceux du public possédant déjà leurs propres régimes. Peut-être influencé par ses voisins du Moyen-Orient, il n'a pas suivi le modèle des fonds de prévoyance. La pension représente, pour 15 années d'assurance, 30 % du salaire de la dernière année à 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes, avec une possibilité de retraite anticipée respectivement à 55 et 50 ans. Seuls 19 % des actifs sont couverts et un quart des personnes âgées perçoivent une pension.

 

Philippines, Thaïlande, Vietnam

Ces pays ont également adopté dans les 20 dernières années le modèle assurances sociales. Avec une certaine durée de cotisation, les assurés peuvent espérer percevoir un certain pourcentage d’un salaire de référence. En général, les taux de remplacement visés sont plutôt élevés. Ainsi, au Vietnam, un retraité peut, en théorie, recevoir jusqu’à 75 % du salaire perçu les 5 dernières années avant la retraite. Mais aucun de ces dispositifs ne fournit des prestations à une part suffisante de la population, ne fonctionne de façon efficace et n’est financièrement viable à long terme.

 La Thaïlande, dans les années 1990, a obligé les entreprises, tant du secteur privé que du secteur public, à créer des fonds de pension pour leurs personnels, l'adhésion étant facultative pour les salariés qui n'ont pas montré beaucoup d'intérêt pour cette formule. Depuis 2009, ces régimes complémentaires sont devenus obligatoires pour les entreprises comptant au moins 100 salariés.

 

Laos

Le Laos met progressivement en place, au bénéfice des salariés des entreprises publiques et privées comptant au moins dix employés, un régime d’assurances sociales. Comme dans le régime de base allemand, la pension est calculée en points, un point correspondant à une année de cotisation au salaire moyen des cotisants. Des points sont attribués gratuitement pour la carrière antérieure à l’introduction du régime et un capital est versé lorsque la période de cotisation est inférieure à cinq années. Contrairement à son voisin vietnamien, le régime de retraite est jeune et en construction. La marche est encore longue avant d’assurer une sécurité financière à la population âgée. En 2008, selon le BIT, 6 % des personnes de plus de 60 ans recevaient effectivement une prestation de retraite. Avec le Bhoutan et le Cambodge, le Laos se situe en bas de l’échelle des pays asiatiques, couvrant le moins les personnes âgées

 

 

3 - Les comptes individuels obligatoires

Le modèle "chilien" prôné par la Banque Mondiale a fait peu d'émules en Asie, mais l'un d'eux est de taille : la Chine.

Taïwan a opté, en 2005, pour la formule des comptes individuels d’épargne-retraite obligatoire pour les salariés du secteur privé. Elle s’applique aux nouveaux entrants sur le marché du travail et demeure facultative pour les autres qui bénéficient du régime de type assurances sociales préexistant.

En Asie Centrale, le Kazakhstan a également adopté le modèle de comptes individuels en capitalisation en 1997. Comme le Chili lui-même, il a fortement amodié la réforme en introduisant une pension universelle en 2007.

En 1999, la Mongolie a décidé de compléter son système par des comptes individuels en capitalisation. La Chine a conservé un premier étage de type assurances sociales en répartition. Mais l’essentiel des retraites est constitué par le second étage en comptes individuels.

 

 

Les défis posés aux systèmes de retraite en Asie du Sud-Est

La plupart des pays de la région sont confrontés à trois grands défis :

  • faire face à une augmentation très rapide du nombre de personnes âgées conjuguée à des mutations économiques et sociales profondes,
  • étendre une couverture retraite qui, sauf exception, demeure limitée à une minorité,
  • assurer la viabilité financière à long terme des régimes existants.

Faire face à des mutations démographiques, économiques et sociales très rapides

Un vieillissement accéléré

Avec le Japon, l'Asie compte le pays possédant la population la plus âgée du monde. Mais la plupart des autres grands pays de la région connaîtront très prochainement un vieillissement extrêmement rapide de leur population en raison de l’allongement de l’espérance de vie et d’une baisse significative de leur natalité. Environ 6 % de la population des pays situés dans la région Asie/Pacifique est actuellement âgée de 65 ans et plus, un peu moins de 4 % aux Philippines, environ 9 % en Chine et à Singapour. Cette proportion va passer à 17 % d'ici 2050, soit une augmentation deux fois plus rapide que celle de la majorité des pays de l’OCDE. Dans un rapport de 2011 , l'OCDE tire la sonnette d'alarme et préconise "d'agir maintenant pour limiter les problèmes à l'avenir et éviter de répéter nombre des erreurs commises en Europe et en Amérique du Nord". Concernant des systèmes de retraite qui ne sont pas encore arrivés à maturité, les conséquences de ces dynamiques démographiques brutales risquent d'être redoutables.


Des mutations économiques et sociales rapides

La transition d'une économie planifiée à une économie de marché

La Chine, le Vietnam, le Laos ont connu ou connaissent les difficultés du passage d'une économie étatisée à une économie de marché. Les grandes entreprises d'Etat procuraient une grande partie des emplois salariés jusqu'à la fin des années 1980. Le problème s'est posé d'assurer leurs engagements de retraite envers leurs salariés. Le cas du Laos est particulièrement révélateur de ces difficultés. Dans le cadre de la privatisation progressive des entreprises d'Etat, le Gouvernement a décidé en 1993 d'exclure les employés de ces entreprises du régime des fonctionnaires auquel ils étaient affiliés. Certains ont été pris en charge par les anciens ministères de tutelle. Pour d'autres, les entreprises ont versé les pensions promises, parfois en prélevant les cotisations correspondantes sur leurs salariés en activité. Les derniers ont purement et simplement perdu leurs droits à pension.

Le passage d'une protection sociale assurée par l'Etat et les entreprises publiques à une couverture assurée par des organismes de sécurité sociale a nécessité l'extension de la couverture obligatoire au secteur privé en pleine expansion. Un changement qui prend du temps. Au Vietnam, en 1995, deux ans après la mise en place d'un régime pour le secteur privé, seuls trois millions de salariés étaient couverts au lieu des cinq prévus, les employeurs ne respectant pas tous l'obligation nouvelle de cotiser pour leurs salariés. Dans tous les cas, ces pays ont du mettre sur pied des institutions de sécurité sociale équipées pour gérer administrativement les affiliés.

Le développement du salariat et l’urbanisation

Souvent insérés dans l'économie mondialisée, les pays asiatiques connaissent une industrialisation rapide qui bouleverse la structure de l'emploi. Le nombre d'indépendants diminue au profit du statut de salarié, plus souvent informel que formel. Une partie toujours plus importante de la population active a donc vocation à être couverte par le régime de retraite qui, la plupart du temps, ne couvre que les salariés, et souvent exclut les employés des petites entreprises, le secteur informel lui échappant.

En même temps, le départ en masse des jeunes des campagnes pour trouver du travail en ville déséquilibre les zones rurales qui vieillissent. Les réseaux traditionnels d'entraide sont affaiblis, les personnes âgées fragilisées, d'autant que, sauf dans quelques pays, elles ne bénéficient pas d'un système de retraite. Le risque de paupérisation des campagnes est réel.

A défaut de retraite publique, ce sont les enfants qui garantissent les vieux jours, conformément au modèle familial traditionnel. En Thaïlande, les ressources des personnes âgées provenaient d'abord de leur travail pour plus de 57 %, ensuite de leur famille ou de leur réseau social pour plus de 35 %, enfin de transferts publics pour moins de 8 %.

Etendre la couverture retraite

En moyenne, 28 % de la population en âge de travailler est légalement couverte par des régimes contributifs, mais seulement 18 % est effectivement couverte. La proportion de cotisants effectifs dans la population active est plus élevée à l'est, 35 %, qu'au sud, 13 %. C'est ainsi que la Chine, sur une population de 1,3 milliard d'habitants, comptait 141 millions de cotisants sur 500 millions de salariés et 46 millions de pensionnés. L'Inde, peuplée de 1,1 milliard d'habitants dont le revenu national brut est inférieur de moitié à celui des Chinois, compte 321 millions de salariés dont 37 millions cotisent aux régimes obligatoires de retraite.

De manière générale, les régimes de retraite complémentaire sont peu développés. La proportion de personnes âgées bénéficiant effectivement d'une pension ne dépasse généralement pas le tiers, ce qui signifie que les deux tiers des plus de 65 ans doivent compter sur le soutien familial. Cette situation, variable d'un pays à l'autre, tient à de nombreux facteurs. Les régimes mis en place sont souvent récents. Les solidarités familiales ne font pas de la retraite une priorité par rapport à des besoins plus immédiats en matière de santé, de périodes de chômage. Investir dans son logement ou dans l'éducation de ses enfants peut d'ailleurs être plus rationnel que de contribuer à un régime de retraite qui n'a pas fait ses preuves. Les fonds de prévoyance correspondent assez bien à cette situation évolutive.

L'assistance peut pallier les insuffisances du système de retraite. Le Bengladesh assure une pension mensuelle égale à 10 % environ du revenu moyen aux personnes de plus de 65 ans à faibles revenus. En Inde, le National Old Age Pension Scheme joue le même rôle avec un impact significatif sur la pauvreté des personnes âgées. La Thaïlande a instauré un système d'assistance pour faire face temporairement à la crise, mais envisage de le rendre permanent pour pallier les lacunes de la couverture.

Autre approche, la création de possibilités d'épargne retraite. L'Inde a lancé, en 2009, un régime de retraite volontaire ouvert à tous les citoyens indiens qui peuvent  désormais ouvrir un compte auprès d'un opérateur privé et y verser des cotisations régulières assises sur le salaire. Une partie du capital accumulé sera obligatoirement convertie en rente. Le système est souple et les coûts de gestion limités. Dans le même ordre d'idée, mais à destination des plus pauvres, se développent des expériences de "micro-pensions". La Chine a lancé, également en 2009, un programme d'épargne retraite volontaire pour les ruraux et, en 2011, un programme équivalent pour les résidents urbains non salariés.

Enfin, les systèmes de pension forfaitaire universelle ne sont pas inconnus, mais se limitent au Népal, au Brunei Darussalam et à la ville de Hong-Kong.

Assurer la viabilité à long terme des régimes

Selon l’OCDE, la plupart des systèmes de retraite en Asie/Pacifique ne seront pas capables d'honorer leurs engagements pour trois raisons principales :

- certains systèmes promettent des taux de remplacement trop élevés. Ainsi, au Vietnam, les pensions pourraient représenter jusqu'à 75 % du salaire moyen des 5 dernières années. En Chine, un homme pourrait espérer jusqu'à 68 % et une femme 45 % de son dernier salaire pour une carrière complète. En Corée, un taux de 50% pour 40 années de cotisations serait insoutenable compte tenu de la dégradation rapide du ratio cotisants/retraités ;

- les retraites anticipées, en particulier pour les femmes, pèsent de façon importante sur les finances des régimes ;

- les pensions seraient indexées de manière trop généreuse.

La plupart des systèmes de retraite sont financés par des cotisations d'un montant très variable. Mais les institutions de sécurité sociale sont souvent peu efficaces dans le recouvrement des cotisations et la lutte contre la fraude. Celle-ci peut être encouragée par certains modes de calcul de la pension, lorsque seuls les derniers salaires sont pris en compte. Les affiliés, employeurs comme salariés, ne déclarent pas la totalité des salaires reçus, ce qui engendre un manque à gagner pour le régime. Inversement, ils augmentent artificiellement les rémunérations de fin de carrière pour assurer des pensions plus élevées.

L'une des réponses les plus efficaces au vieillissement réside dans le relèvement de l'âge de la retraite, souvent fixé à 60 ans ou même plus bas. Parmi les pays les plus concernés à brève échéance, la Corée a décidé de porter progressivement à 65 ans l'âge dans le régime de base. La Chine y a pour le moment renoncé, à l'exception de Shanghai où 20 % de la population a plus de 60 ans. Comme en Europe, la mesure se heurte au faible taux d'emploi des seniors, le Japon constituant une exception à cet égard. Certains Etats commencent à s'en préoccuper. Le Gouvernement coréen accorde des subventions aux entreprises qui embauchent des salariés de 50 à 58 ans, ou qui conservent une forte proportion de salariés âgés de plus de 50 ans, ou qui relèvent leur âge de mise à la retraite à 57 ans ou plus. Depuis 1988, Singapour applique des taux de cotisation dégressifs à partir de 55 ans pour abaisser le coût des travailleurs âgés et inciter les entreprises à les employer.

Si l'on admet que l'Asie du Sud-est connaît ses "Trente Glorieuses", elle doit tout faire en même temps, créer et enraciner la sécurité sociale tout en se préparant au vieillissement de sa population.

Les retraites chinoises en développement

Au début des années 1990, Jean Picot, directeur général de l’Arrco, recevait une délégation chinoise intéressée par le fonctionnement de ce régime de retraite complémentaire en répartition. L’Arrco avait été créée en 1961 pour assurer la pérennité d’un grand nombre de régimes complémentaires d’entreprises et de branches professionnelles, fonctionnant essentiellement en répartition, et reposant souvent sur des bases démographiques très étroites. L’Arrco a permis de mutualiser progressivement le risque entre presque tous les salariés du secteur privé français. Jean Picot, qui avait participé à la création de l’Arrco, crut bon de souligner la nécessité, pour un régime financé en répartition, de reposer sur une base très large de cotisants et de secteurs professionnels. Inquiet, le chef de la délégation chinoise lui demanda si les trente millions de travailleurs, que les autorités chinoises envisageaient de couvrir dans un premier temps, ne constituaient pas un groupe trop étroit. C’était deux fois le nombre de cotisants à l’Arrco !
Presque trois fois plus peuplée et plus de deux fois plus étendue que l’Union européenne, la Chine est aussi très variée. Si l’Etat central fixe les grandes orientations, les retraites sont gérées par des caisses provinciales et municipales, non compensées entre elles, et reposant sur des équilibres démographiques et économiques très divers. Leurs pensions reflètent les disparités de niveaux de vie et de développement entre provinces . Les plus avancées expérimentent des solutions qui sont ensuite adoptées par d'autres ou étendues par le pouvoir central.

Du modèle soviétique au modèle des trois piliers
Les paysans représentaient l'essentiel de la population chinoise et l'entretien des anciens reposait sur les enfants et plus précisément sur les fils. Adopté en 1951, un premier système de retraite, inspiré du modèle soviétique et géré par les syndicats, s'applique à l’étroite minorité des fonctionnaires et des salariés des entreprises d’Etat. Il disparaît avec la révolution culturelle. Après la tourmente, les entreprises deviennent responsables du paiement des retraites sous une condition de vingt années continues d'emploi, durée qui sera réduite à dix années à partir de 1978. Les droits à pension, ouverts à 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes, représentaient 60 % à 70 % du salaire direct mensuel en vigueur dans la localité. Les autres catégories de travailleurs bénéficiaient d’un dispositif d’assistance sociale qui leur assurait un revenu minimum avec des niveaux variables selon les provinces et le métier effectué. Ce système pouvait fonctionner avec une mobilité inexistante et une espérance de vie faible. Mais, les migrations urbaines et l’embauche massive de travailleurs pour répondre à la pénurie de main d’œuvre et l'augmentation du nombre de bénéficiaires d'une pension changent la donne et entrainent des charges importantes pour les entreprises d’Etat.

Le système d’emploi est abrogé en 1986, marquant ainsi le début d’une succession de réformes visant à construire un nouveau système de retraite. Les pouvoirs publics imposent une cotisation salariale pour les nouveaux salariés pour alimenter des fonds de pension d’entreprise. Ensuite, des caisses d’assurance sociale et des bureaux destinés à gérer les sommes sont créés, puis centralisés au niveau local. Dans le même temps, le minimum vital est maintenu, le régime est mis en place dans les entreprises devenues privées (ex-publiques) et étendu à d’autres secteurs, comme les entreprises étrangères opérant en Chine ou encore les entreprises rurales. L’architecture du système est peu à peu définie dans les années 1990 par les autorités centrales qui s'inspirent à sa façon des "trois piliers" recommandés de la Banque Mondiale.

L'architecture actuelle

Un premier "pilier" à deux étages
Le premier étage est financé par une cotisation employeur de 20 % sur les salaires jusqu'à un plafond égal à trois fois le salaire moyen local. Il garantit une retraite égale à 35 % du salaire moyen de la province sous condition de quinze années de cotisation.
Le deuxième étage est alimenté par une cotisation de 8 % du salarié et un financement du pouvoir central et des autorités locales. Il vise à fournir une retraite représentant 25 % du salaire moyen de la province pour 15 années de cotisations sans interruption. Un capital est versé si la condition de durée n'est pas remplie. La rente est calculée en divisant le capital accumulé en 120 mensualités (davantage dans certaines provinces). Si le retraité survit plus de dix ans, la rente continue de lui être versée grâce au financement du premier étage en répartition.
Les deux étages sont censés permettre un taux de remplacement de 60 % environ à 60 ans pour les hommes, 55 ans pour les femmes et 50 ans pour les emplois pénibles, sachant que l’âge moyen de sortie du marché du travail se situe vers 51 ans.
Le deuxième étage obéit à une logique de capitalisation, mais celle-ci reste pour le moment assez largement "notionnelle", c'est-à-dire fictive, sans réserves et investissements véritables. Le rendement offert est faible et la gestion ne respecte pas toujours les normes officielles comme l'a montré le scandale de la caisse de pension de Shanghai en 2006. Autre problème : le management dispersé des fonds fragilise le financement des régimes et s’avère très insuffisant et trop faiblement garanti par les autorités pour être crédibles. De plus, la Chine manque d'un marché financier suffisant. Enfin, la réglementation nationale est complexe et changeante. L'administration locale a du mal à suivre. Les règles de calcul des pensions sont obscures, ce qui favorise l'arbitraire et la corruption. La confiance des Chinois dans le système demeure de ce fait limitée.
La possibilité de négocier des régimes complémentaires
Au régime de base obligatoire peut s’ajouter un régime complémentaire dans les entreprises qui remplissent déjà leurs obligations de base , sont « financièrement solides » et ont institué un mécanisme de négociation collective. La gestion, en capitalisation, est assurée par une caisse de retraite agréée par l’Etat et dirigée par un comité composé de salariés de l’entreprise ou d’administrateurs agréés par les pouvoirs publics. Le développement de ces régimes complémentaires est encore très limité. Le quart des multinationales implantées en Chine, mais moins de 1 % de l’ensemble des entreprises chinoises, ont créé leur caisse complémentaire au bénéfice de 10 millions de salariés.

L’épargne et la famille
Les Chinois épargnent beaucoup, mais l’épargne spécifiquement retraite reste peu développée. La famille demeure garante des vieux jours. La moitié des personnes âgées vivent avec leur enfant et les jeunes se déclarent prêts à aider financièrement leurs parents. C’est d’ailleurs une obligation légale depuis 1981. Des « accords de soutien familial » peuvent organiser cette aide, éventuellement avec un financement partiel de type aide sociale.

Un faible taux de couverture du monde rural…
En 2007, on estimait à 141 millions le nombre de cotisants et à 46 millions le nombre de pensionnés, soit 15 % de la population. La majorité rurale, évaluée à 713 millions en 2009, soit 53,4 % de la population totale, demeure à l’écart. Seules quelques zones rurales avaient adopté un «filet de sécurité » inspiré de celui des villes. En 2009, un régime pilote, financé par les agriculteurs et subventionné, a été lancé dans 10 % des régions rurales. L'objectif est de parvenir à une couverture générale d'ici 2030. En janvier 2011, on comptait 125 millions d'assurés et 34 millions de retraités.

… et des travailleurs migrants
Selon une enquête menée par les syndicats chinois , 60 % des travailleurs urbains sont couverts. Mais ce chiffre tombe à 20 % pour les migrants. Jusque récemment, le hukou, système de permis de travail locaux, conditionnait l'accès aux droits. Chaque travailleur devait cotiser à la caisse de retraite de sa province ou de son canton d’origine. Les travailleurs migrants, notamment ceux d’origine rurale, ne pouvaient donc pas cotiser. La mobilité d'une province à une autre entraînait également des pertes de droit du fait des conditions de durée pour l'acquisition des droits et de l'absence de portabilité de ces droits. La gestion éclatée entre des organismes dépendants des autorités locales sans coordination empêchait l’agrégation des périodes de cotisation pour obtenir une carrière complète. De plus, le financement des pensions demeure provincial, même si un Fonds national de sécurité sociale a été créé en 2000 pour constituer une sorte de réassurance et de fonds de réserve à long terme. Pour résoudre le problème des travailleurs migrants, des principes de portabilité des droits et de coordination ont été définis avec l’aide d’experts européens . Entrée en application en 2011, elle devrait permettre le cumul des périodes cotisées et le transfert partiel des comptes individuels constitués dans le deuxième étage du régime de base. Par ailleurs, les caisses de retraite doivent harmoniser leurs règles au niveau provincial, préalable à une harmonisation plus large qui permettrait d’établir une certaine solidarité.

Déjà le vieillissement
Un très fort baby boom, suivi de la politique de l’enfant unique, ainsi qu’une progression rapide de l’espérance de vie, qui atteint 73 ans, explique que le rapport actifs/inactifs, particulièrement favorable, va se dégrader rapidement à partir de 2015. En 2050, les plus de 60 ans pourraient représenter le tiers de la population. L’idée de repousser l’âge de la retraite a été rejetée. Mais, fin 2010, la sécurité sociale de Shanghai a ouvert, à titre expérimental, la possibilité pour les travailleurs ayant certaines qualifications de continuer à travailler au-delà de 60 ans. La ville de Shanghai connaît la proportion de personnes âgées la plus élevée de Chine. Elle est obligée de subventionner sa caisse de retraite qui ne compte que 1,4 cotisant pour 1 retraité.
La Chine est engagée dans une course de vitesse entre pauvreté et croissance, développement de son système de retraite et vieillissement.

La conception japonaise de la retraite

 « L’emploi à vie »

L’histoire des relations professionnelles au Japon explique largement la perception que peuvent avoir les japonais de la retraite. Le modèle d’organisation des relations de travail a longtemps été marqué par une conception fondée sur un fort engagement réciproque entre employeurs et employés, dont le système d’« emploi à vie » constitue l’une des manifestations. Dans ce système, la vie au travail, de la sortie de l'école jusqu’à la retraite et même au-delà, se passait dans une seule entreprise.

Il faut remonter aux origines des régimes de retraite d’entreprise, au début du XXe siècle, pour comprendre la façon d’organiser la carrière. Dans le but de fidéliser une main d’œuvre instable, les employeurs promettaient des pensions à leurs salariés, versées sous forme d’un capital, à un âge peu élevé, autour de 50 ans. Ces indemnités représentaient généralement un montant modique, incitant le salarié à continuer à travailler ou à être pris en charge par sa famille. Arrivé à l’âge de la retraite, le salarié japonais était généralement réemployé et effectuait une « seconde carrière » dans la même entreprise (ou une de ses filiales ou un de ses fournisseurs) avec un statut généralement moins généreux et un niveau de rémunération moindre. Ce système « d’emploi à vie » a perduré grâce à la croissance économique d’après-guerre. L’instauration du régime public en répartition n’a pas modifié les comportements.

 

Une conception active de la retraite

La retraite est conçue comme la seconde phase d’une période de vie au travail sans discontinuité, et la pension comme une aide visant à accompagner la perte inéluctable de la capacité de gain due à l’âge. En ce sens, cette vision diffère de la conception occidentale où la retraite est synonyme de repos, vécue comme la contrepartie d’une carrière bien remplie ou encore comme un « retour sur investissement » des cotisations sociales préalablement versées. De même, l’idée selon laquelle le travailleur âgé doit « céder » la place au jeune actif, afin de résoudre au moins partiellement la question du chômage, n’est pas du tout partagée au Japon.

 L’emploi des personnes âgées n’est pas opposé à l’emploi des jeunes[1]. Au contraire, le cumul emploi-retraite est encouragé, même s’il est plafonné. Les salariés peuvent continuer à cotiser au régime vieillesse jusqu’à 70 ans. L’activité est d’ailleurs considérée comme un besoin d’utilité sociale plus qu’un impératif de survie.

S’il faut se garder de tomber dans la caricature du japonais « heureux » de terminer ses vieux jours en travaillant, un sondage réalisé en 2012 pour le Gouvernement japonais confirme que cet état d’esprit reste dominant. Un tiers des japonais souhaitent travailler jusqu’à 65 ans, un autre tiers désire poursuivre jusqu’à 70 ans et plus, et 37 % disent vouloir travailler le plus longtemps possible.

Ce bref aperçu permet de comprendre pourquoi l’emploi des personnes âgées constitue un objectif prioritaire de politique sociale. Certes, il est lié à des considérations de maintien de la viabilité financière du système de retraite public, mais il est aussi largement conditionné par une vision « active » de cette période de la vie. Face à la récession de 1989 et à la montée du chômage, le Japon n’a pas réagi par des mesures de retraite anticipée. Au contraire, l’Etat a relevé l’âge de départ à la retraite et engagé des moyens importants pour maintenir les salariés âgés le plus longtemps possible dans la vie active, incitations financières pour les entreprises employant des salariés de plus de 60 ans, formation continue, mesures de reconversion dans l’emploi, etc. Ces politiques ont prouvé leur efficacité. Le taux d’activité des personnes âgées de 55 à 64 ans a légèrement augmenté depuis dix ans et se situe parmi les plus élevés des pays de l’OCDE (de 66,5 % en 2000 à 68,7% en 2010).


[1] Les travaux d’Antoine Bozio, prix de thèse de l’Observatoire des Retraites en 2007, conduits sous la direction de Thomas Piketty, ont montré, pour la France, que la « retraite à 60 ans » n’avait pas eu d’effet positif sur l’emploi.

 

L’architecture du système de retraite

Les premiers dispositifs de retraite japonais sont anciens, puisqu’ils datent du début du XXème siècle. Indépendamment des régimes de retraites des grandes entreprises, il existait des régimes destinés aux fonctionnaires et quelques régimes catégoriels. Il faut attendre 1942, en pleine guerre, pour voir apparaître un grand régime national, « l’Assurance sociale des travailleurs », couvrant l’ensemble du secteur privé pour la retraite et la maladie. L’inflation d’après-guerre réduisit les pensions de ce régime conçu en capitalisation à des peaux de chagrin. Profondément réorganisé entre 1954 et 1961, il est transformé en régime en répartition. Il deviendra, en 1985, l’actuelle retraite universelle de base « kokumin nenkin ». Entre temps, deux dispositifs ont été créés : le régime des non-salariés, en 1961, et un régime complémentaire obligatoire pour les salariés, « Kôsei nenkin hoken », en 1966.

- Le régime de base universel

Tous les résidents au Japon âgés de 20 à 59 ans ont l’obligation d’y souscrire. Pour les salariés, leur cotisation est intégrée dans la cotisation à leur régime de retraite complémentaire public. Les autres, étudiants, inactifs, travailleurs indépendants, exploitants agricoles, assurés à titre volontaire (par exemple les expatriés) doivent venir régler leur cotisation tous les mois à la mairie, ou à distance par transfert bancaire. En l’absence de versement spontané, beaucoup d’indépendants n’ont pas de droits ouverts. On voit des parents verser la cotisation de leur enfant étudiant et des exemptions sont possibles sur demande des intéressés pour ceux qui ont des ressources trop faibles.

La pension est versée à l’âge de 65 ans, avec un minimum de 25 années de cotisation pour l’ouverture des droits, et 40 années de cotisation pour une retraite à taux plein. Le montant maximum de la pension est forfaitaire et représentait, en 2010, l’équivalent de 685 euros par mois.

- Le régime complémentaire public des salariés

En plus de ce système universel, tous les salariés de moins de 70 ans, à l’exception de ceux bénéficiant de régimes spéciaux, sont affiliés à un régime de retraite complémentaire public s’ils travaillent à temps complet (30 heures par semaine) dans une entreprise de 5 salariés et plus.

Ce régime complémentaire constitue donc un second étage de sécurité sociale obligatoire, contributif, financé en répartition et administré par l’Etat. La pension est calculée en annuités, sur la base des salaires de l’assuré, et versée à 65 ans. Entre 60 et 65 ans, une pension équivalente à la pension de base forfaitaire universelle était versée. Elle permettait aux entreprises de mettre à la retraite leurs salariés avant l’âge normal de 65 ans avec une retraite d’entreprise ou une reconversion dans un emploi moins rémunéré. Elle sera  complètement supprimée en 2013 pour les hommes et d’ici 2018 pour les femmes dans le cadre de la politique d’incitation au maintien des seniors dans l’emploi. 

Les salariés du secteur public sont, quant à eux, obligatoirement affiliés à des « mutuelles de retraite » (les mutuelles Kyosai), fonctionnant selon les mêmes principes que le régime des salariés du secteur privé, mais offrant des prestations différentes.

Enfin, les non-salariés doivent adhérer à des régimes publics de fonds de pension gérés par l’administration et organisés sur une base territoriale ou professionnelle. 

- Une gestion défaillante qui suscite la défiance de la population japonaise

Le régime universel de base et le régime complémentaire des salariés étaient gérés par l’Agence de la Sécurité sociale japonaise. En 2007, 20 millions de dossiers répertoriant l’historique des personnes affiliées aux régimes de retraite avaient disparu, alors que d’autres ne comportaient pas l’intégralité des cotisations versées durant toute la carrière. Certains japonais se sont vus refuser le versement de leur pension, alors même qu’ils avaient cotisé pendant des décennies. La décentralisation de la gestion, l’absence de numéro de sécurité sociale, l’ouverture de nouveaux dossiers à chaque changement d’entreprise et l’absence d’un système de mémoire informatisé et centralisé des carrières ne facilitaient pas la gestion. L’enquête, à l’époque, n’a pas permis de faire la lumière sur les raisons de ces pertes. Que ces dossiers aient été effacés, falsifiés, détournés, ou que les noms n’aient jamais été saisis, ce scandale a jeté un profond discrédit sur le système. Cette défiance s’est traduite par le refus de beaucoup d’actifs de cotiser, y compris chez les salariés dont les cotisations ne sont pas toujours directement prélevées sur les salaires. D’après le BIT, la couverture de la population qui devrait être de 100 % n’atteint que 75 %.

 Pour redonner confiance au public, le Gouvernement a remplacé l’Agence au 1er janvier 2010 par l’Office des pensions du Japon, chargé de concentrer ses efforts sur une gestion efficace et transparente et de corriger en priorité les dossiers qui n’auraient pas pu être encore identifiés. Cette réforme ne pouvait se réaliser sans un remaniement profond du personnel fonctionnaire de l’ancien établissement et s’est soldée par un recrutement massif de salariés venant du secteur privé.

- Les régimes complémentaires d’entreprise

S’il n’existe aucune obligation légale de mettre en place des régimes d’entreprise pour compléter le premier étage de retraite, la quasi-totalité des entreprises, quelle que soit leur taille, proposent de tels dispositifs. Les prestations varient d’une entreprise à l’autre. Elles sont souvent combinées, offrant parfois des revenus plutôt confortables au départ de l’entreprise. Trois formules se rencontrent :

- les « fonds de pension sociaux » sont des régimes créés à l’initiative des grandes entreprises mais régis par la Sécurité sociale. Dans ce cas de figure particulier, l’employeur choisit de ne pas cotiser à la retraite complémentaire obligatoire des salariés pour cotiser à ce régime d’entreprise. L’intérêt est essentiellement fiscal ;

- les « fonds de pension agréés », pilotés par les partenaires sociaux, avec une gestion déléguée à des banques ou des compagnies d’assurances vie, permettent le versement de retraites sur-complémentaires dans le cadre de contrats de groupe ou de fiducies. La tendance est à la transformation des régimes à prestations définies en régimes à cotisations définies. Une loi d’août 2011 a réformé ces dispositifs en permettant pour la première fois aux salariés d’y verser des cotisations ;

- peuvent s’ajouter à ces retraites des « pécules de fin de carrière » qui reposent sur l’accumulation de droits en fonction de l’ancienneté, et du niveau d’éducation à l’embauche. Ils prennent la forme d’un capital ou d’une rente viagère, selon l’option choisie par le salarié.

- L’assurance vie

Enfin, les Japonais épargnent beaucoup et l’assurance-vie est développée. Une particularité à souligner : les compagnies d’assurance s’orientent, dans la perspective du vieillissement annoncé de la population, vers la fourniture de prestations autres que seulement financières. Elles ont ainsi investi le secteur des maisons de retraite, des centres de soin, des aides à domicile ou encore la prise en charge de la dépendance.

 

Le défi du vieillissement

On a coutume de décrire le Japon comme le pays « le plus vieux du monde », à tel point que c’est cette caractéristique qui vient tout de suite à l’esprit quand on aborde le sujet de la retraite.

Ce vieillissement s’explique par le faible taux de fécondité, une espérance de vie exceptionnelle et des migrations quasi inexistantes. Le pays, très montagneux, peut apparaître surpeuplé. Mais, si la tendance se poursuit, les plus de 65 ans qui représentent aujourd’hui 23 % de la population, le chiffre le plus élevé de la planète, devraient atteindre 40 % en 2055.

Cette évolution pèse évidemment sur le système de retraite, qui fait l’objet de révisions périodiques. Il a ainsi été décidé en 1994 de porter progressivement l’âge de la pension de base de 60 à 65 ans, en 2013 pour les hommes et 2018 pour les femmes. En 2000, la décision est prise de reporter également l’âge de la pension complémentaire publique des salariés à 65 ans, d’ici 2025 pour les hommes et 2030 pour les femmes. 

Face aux difficultés persistantes et aux inquiétudes de la jeune génération et du patronat sur le futur niveau de cotisation, une nouvelle réforme a été engagée en 2004. Le taux de cotisation, qui s’élevait à 13,58 %, sera plafonné à 18,3 % à partir de 2017. Sans ce plafonnement, il atteindrait 26 % vers 2030. Pour cela, la subvention de l’État au régime de base est passée du tiers à la moitié des dépenses. D’ici à 2015, la taxe sur la consommation passe de 5 à 10 % et sera entièrement affectée au financement de la protection sociale, retraite, santé, dépendance et famille. Par ailleurs, un mécanisme de réajustement graduel des pensions a été introduit. Le niveau des retraites, de l’ordre de 60 % du revenu moyen en 2010, sera ajusté automatiquement en fonction de l’évolution du vieillissement de la population, jusqu’à atteindre 50 % en 2023.

Fin 2012, il a été décidé de réduire la période de stage de 25 à 10 années, d’étendre le régime complémentaire public aux salariés à temps partiel et de le fusionner avec les « mutuelles de retraite » des fonctionnaires, et de créer une prestation complémentaire pour les retraités les plus pauvres.

 

L’accompagnement du vieillissement

 Au-delà de la viabilité des régimes de retraite, le vieillissement au Japon pose de réelles questions de société. Comme en France, le débat sur la dépendance est ouvert, mais la question n’est plus de savoir s’il faut créer un système de prise en charge de ce risque, car il existe déjà depuis plusieurs années, mais comment continuer à le financer ! Il est proposé de diversifier et d’accroître les prestations proposées, tout en s’efforçant de réduire leur coût.

 Le pays le plus âgé du monde fait preuve d’inventivité et ne considère pas le vieillissement a priori comme un problème, mais comme une opportunité de transformer l’économie, d’innover et d’investir. Ainsi, le Japon est devenu le leader mondial des techniques et des systèmes destinés à une société du grand âge, le plus spectaculaire étant le développement de robots d’assistance, en milieu hospitalier ou à domicile.

« L’enjeu rejoint celui de la maîtrise de l’environnement pour annoncer une nouvelle révolution industrielle : des téléphones portables à larges touches et grand écran aux empaqueteurs et porteurs de sacs dans les magasins, de la domotique à l’assistance robotisée, voire à l’accompagnement virtuel, le « silver market » représente plusieurs centaines de millions de clients potentiels en Asie »[1].


[1] Le marché du grand âge, avenir du modèle japonais. Hervé Juin. L’Expansion du 05/05/2011.

En Inde, un système de retraite encore embryonnaire

Avec 1,241 milliard d’individus et une superficie de 3 287 000 km² et, l’Inde est le pays le plus vaste et le plus peuplé d’Asie après la Chine. A terme, sa population devrait dépasser celle de la Chine. L'Inde est plus jeune et vieillit moins vite que la Chine. Les plus de 65 ans représentent 5 % de la population totale en 2011 contre 9 % en Chine. Mais elle est nettement plus pauvre que la Chine, avec un revenu national brut par habitant inférieur de moitié à celui des Chinois. Dans le secteur agricole, 85 % des travailleurs gagnent beaucoup moins que le salaire minimum légal de 66 roupies par jour (environ 1 euro). Dans ces conditions, le développement d'un système de retraite encore embryonnaire ne semble pas constituer une priorité. Les chiffres sont éloquents : sur les 321 millions de salariés que compte l’Inde, seuls 37 millions seraient couverts par un système de retraite (11,53 %). L’immense majorité des indiens actifs n’a pas accès à un dispositif de protection sociale et la moitié des personnes âgées de 65 ans et plus font partie des pauvres.

Une couverture obligatoire très limitée

La fonction publique

Le régime de retraite des agents de l'administration centrale, le National Pension Scheme (NPS), a progressivement été adopté par les Etats pour leurs propres agents. Régime d'assurance sociale, il garantissait une pension calculée sur le traitement des dix derniers mois d'activité et représentant 1/66ème par année de service dans la limite de 50 % du dernier traitement, atteinte au bout de 33 années de service.

 En 2004, ce régime à prestations définies a été remplacé pour les nouveaux entrants par un régime en comptes individuels à cotisations définies dans le but de développer l'épargne et de réduire les engagements des Etats.

 

Le  secteur privé

Le système de retraite de base des salariés du secteur privé comprend depuis 1952 un fonds de prévoyance, l'Employees Provident Fund (EPF), complété en 1995 par un régime de retraite, l’Employees Pension Scheme (EPS). Les deux dispositifs sont administrés par l'Employees Provident Fund Organisation (EPFO). L’employeur et le salarié financent chacun ces régimes de retraite obligatoires à hauteur de 12 % du salaire plafonné à 6 500 roupies indiennes (96 euros) pour la part salariale. Sur la cotisation totale employeur, 8,33 % sont affectés au régime de retraite EPS, auquel l’Etat participe également, à hauteur de 1,16 %. Le reste de la cotisation obligatoire, soit 3,67 % est dirigé vers le fonds EPF.

Le fonds de prévoyance s’apparente à un dispositif d’épargne destiné à assurer le risque vieillesse. La prestation ne peut être perçue que sous la forme d’un capital, égal au montant total des cotisations versées par l’employeur et le salarié durant toute la vie active, majorée des intérêts. Le taux de rendement est fixé chaque année par l’administration. L’âge légal d’ouverture des droits est fixé à 55 ans, mais les sommes peuvent être retirées avant dans d'assez nombreux cas : incapacité totale et permanente de travail, si le bénéficiaire quitte l’Inde pour s’installer à l’étranger, pour l'achat d’un logement, en cas de chômage, de pauvreté… Ces cas de déblocage sont fréquemment utilisés. De ce fait, le taux de remplacement effectif à l’âge de la retraite est faible dans la mesure où les sommes ont été utilisées durant la vie active. 

A l’inverse, l’Employees Pension Scheme constitue un véritable régime de retraite qui sert des rentes viagères aux bénéficiaires ayant 58 ans et 10 années de cotisation au minimum. Le salarié peut prendre une retraite anticipée à 50 ans, avec une décote de 3 % par an, s’il remplit toutes les conditions d’affiliation et cesse toute activité professionnelle. Le régime sert également des pensions d’invalidité et de réversion. Le montant mensuel de la pension dépend de l’âge de départ et du nombre d’années de travail. Il représente au maximum 50 % du dernier salaire, si l'intéressé a cotisé au moins 35 années sur les salaires les plus élevés. Peu de travailleurs peuvent aujourd’hui prétendre à un tel niveau de retraite.

Enfin, l’employeur verse une cotisation de 0,5 % à un autre régime, le régime Employees Deposit Linked Insurance Scheme qui est, en fait, une assurance décès obligatoire pour les bénéficiaires des régimes de retraite et de prévoyance.

Ce régime de base ne bénéficie qu’à quinze millions d’assurés. En effet, seuls les salariés des entreprises privées gagnant moins de 6 500 roupies indiennes par mois (l’équivalent de 96 euros) et travaillant dans des entreprises de 20 salariés ou plus, sont obligatoirement affiliés à l’EFPO.

Les entreprises qui ne sont pas comprises dans le champ d’application du régime peuvent constituer un fonds pour leurs salariés. Environ cinq millions de salariés du secteur formel privé bénéficient de tels fonds : les mineurs du charbon, les salariés travaillant dans les plantations de thé, le secteur bancaire et la marine marchande.

Une indemnité de fin de carrière, le « Payment of Gratuity Act » a été instituée en 1972. Elle est gérée par le gouvernement central et les gouvernements des Etats. Le capital  versé équivaut à quinze jours de salaire par années de travail consécutives. Il est plafonné à 350 000 roupies (5 691 €). Là encore, les conditions d'éligibilité sont strictes : il faut justifier de cinq années minimum d'emploi consécutif, avoir travaillé dans une entreprise d'au moins dix salariés, dans un secteur particulier (usines, mines, pétroles, plantations, chemins de fer, commerces).

En somme, le système de retraite indien paraît difficile à appréhender. Le risque vieillesse est garanti à plusieurs niveaux, par des régimes différents et pour des catégories ciblées de la population, sans qu'on puisse en saisir toute la logique. L'instauration d'un grand régime national unique n'est pas à l'ordre du jour. Il ne serait pas adapté à une population très hétérogène. Il faut souligner que les régimes obligatoires existant ne concernent que le secteur formel, excluant de fait 350 millions de travailleurs. Le défi de l'Inde est donc bien d'étendre la protection sociale au plus grand nombre.

L'extension de la couverture retraite

L'épargne retraite volontaire

Le remplacement du régime des fonctionnaires de type assurances sociales, bismarckien, par un régime de comptes individuels à cotisations définies a conduit les pouvoirs publics à mettre en place un cadre réglementaire et prudentiel pour les fonds de pension, et à créer une autorité chargée de la surveillance des caisses de retraites, la Pension Fund Regulatory and Development Authority. Sous son impulsion, le régime en comptes individuels des fonctionnaires a été ouvert en 2009 à tous les employés du secteur privé et du secteur informel.

Il peut exister un risque de confusion car, sous la dénomination de "National ¨Pension Scheme", coexistent en réalité deux composantes distinctes :

- le régime obligatoire pour les nouveaux employés du secteur public qui versent une cotisation de 10 % sur leur traitement brut et dont le compte est bloqué jusqu'à 60 ans ;

- et le régime volontaire destiné à tous les autres travailleurs âgés de 18 à 55 ans qui ne bénéficient pas d'une assurance vieillesse et versent volontairement une cotisation au moins égale à 6 000 roupies par an, sans participation de l'employeur.

A leur départ à la retraite à 60 ans, les adhérents volontaires peuvent utiliser jusqu'à 60 % du capital accumulé pour des retraits échelonnés, plafonnés à 10 % par an, l'ensemble devant être retiré au plus tard à 70 ans. Le reste du capital, donc au moins 40 % du total, doit être consacré à l'achat d'une rente viagère. En cas de retraite avant 60 ans, ce sera un minimum de 80 % du capital qui devra être consacré à l'achat d'une rente viagère. Ces formules ont pour but de concilier une certaine liberté d'utilisation par l'assuré de son capital tout en l'obligeant à conserver un minimum de ressources jusqu'à sa mort.

Les adhérents ont le choix entre divers gestionnaires agréés (banques, compagnies d'assurance, fonds communs de placements, établissements financiers) et peuvent choisir entre trois classes d'actifs, des moins risqués aux plus risqués. Il revient à la Central Recordkeeping Agency d'attribuer un numéro de compte personnel et d'assurer la tenue des dossiers de retraite individuels.

Le coût d'adhésion est faible et les cotisations volontaires fiscalement déductibles sans limite, un abondement étant versé par l'Etat pour les titulaires de bas revenus. Au 30 juillet 2010, on comptait déjà plus d'un million d'adhérents.

 

L'assistance

Le dispositif d'assistance, dénommé le "National Old-Age Pension Scheme", est financé par l'Etat central et les différents Etats. Il couvre les personnes âgées de 65 ans et plus qui ne peuvent pas assurer leur subsistance par leurs propres moyens. Il fournit une prestation de 450 roupies par mois (7,32 euros) au quart des personnes âgées, soit près de la moitié de celles en situation de pauvreté.

 

Les "micro-pensions"

Avec plus de 300 millions de personnes vivant avec moins de un dollar par jour, une économie informelle très importante, une capacité administrative limitée, un régime politique stable et un secteur financier développé, l'Inde constitue un terrain propice au développement de ce type de retraites.

L'un des régimes indiens de micro-pensions les plus célèbres a été lancé en 2005 par le fonds commun de placement UTI Asset Management Company en collaboration avec l'Association des Femmes Indépendantes (SEWA), l'institution de micro-finance COMPFED, une fédération de producteurs de lait et une banque coopérative urbaine dirigée par des femmes.

Les micro-pensions conjuguent :

- un financement par des dépôts d'un très faible montant, de 50 à 200 roupies par mois ;

- le choix de la périodicité des paiements qui demeurent volontaires ;

- l'intervention d'un tiers (institution de micro-finances, groupe d'entraide, organisation non-gouvernementale, coopérative…) qui rassemble un grand nombre de membres ayant des caractéristiques communes (secteur d'activité, village, région…), leur attribue un numéro de compte personnel, collecte les cotisations et assure la communication entre les adhérents.

Le capital ainsi constitué peut être utilisé à partir de 58 ans sous forme d'un versement en capital, de retraits échelonnés ou de rente, ou d'une combinaison des trois. Les retraits avant 58 ans sont possibles mais financièrement pénalisés.

Le développement du secteur des micro-pensions nécessite sa professionnalisation, un cadre réglementaire adapté et une autorité de contrôle ayant le pouvoir de sanctionner les dérives. Cette tâche pourrait être confiée à la Pension Fund Regulatory and Development Authority.

Le sort des salariés âgés en Corée du sud[1] 

La Corée du Sud fournit un exemple extrême de rapidité des bouleversements démographiques, économiques et sociaux propres au monde moderne. La « transition démographique », c’est-à-dire l’explosion de la population entraînée par la chute de la mortalité, suivie d’une baisse drastique de la natalité, est particulièrement brutale. Comme nombre de pays asiatiques, la Corée compte aujourd’hui peu de personnes âgées et une population en âge de travailler massive. Le vieillissement y sera demain très rapide : moins de vingt ans pour une évolution qui a mis 130 ans en France.

 Le développement du salariat y est récent, celui de la protection sociale davantage encore. La famille traditionnelle continue de jouer un rôle essentiel, le père détenant l’autorité et apportant les revenus tout en ayant la charge de ses parents et de ses enfants.

 

Une industrialisation très rapide

L'industrialisation de ce « dragon » asiatique a été très rapide. Elle a entraîné un développement du salariat, marqué par un certain paternalisme et une rémunération principalement fondée sur l'ancienneté. L’Etat a donné la priorité à l’économie et n’a pas développé une véritable sécurité sociale dont le coût aurait pu réduire la compétitivité des entreprises sur les marchés mondiaux. La protection sociale a été assurée par les entreprises pour leurs salariés.

Mais la tendance, fortement accentuée depuis la crise économique qui a frappé l’Asie en 1997, est aujourd’hui à la réduction des coûts de main d’œuvre et au développement de la flexibilité. Les salariés « âgés », coûteux du fait de leur ancienneté, fournissent le volet d’ajustement principal avec la multiplication des « mises à la retraite », parfois dès 45 ans, sans retraite ! En pratique, ils sont soit licenciés, soit invités à partir volontairement à la « retraite d’honneur » avec une indemnité. La liste des salariés ainsi appelés au départ est surnommée, de façon significative, « la liste de la mort » par les personnels. Ils se retrouvent sans ressources, avec une épouse, des enfants et des parents à charge. La seule solution consiste à retrouver à tout prix un travail et à entreprendre une « seconde carrière » marquée par la précarité et la descente dans la pauvreté. Leur isolement est d’autant plus grand que les Coréens ressentent le salariat comme un bien qui doit être partagé et acceptent la situation. Une expression devenue très fréquente, et qui constitue un jeu de mots en coréen, traduit cet état d’esprit : « L’âge de la retraite c’est 45 ans et si un travailleur reste jusqu’à 56 ans, c’est un voleur ».

Cette « retraite d’honneur », initialement réservée aux fonctionnaires, a été généralisée à toutes les entreprises du secteur privé après la crise économique de 1997. Elle n'assurait toutefois pas une véritable protection du risque lié à la vieillesse dans la mesure où, d'une part, elle était perdue en cas de faillite de l’entreprise et, d'autre part, elle pouvait être perçue sous forme de versements anticipés, avant même le départ en retraite. Pour pallier ces difficultés, le gouvernement coréen a institué le système dit du « corporate pension », fin 2005, pour essayer de transformer cette indemnité en une véritable retraite complémentaire. Les entreprises sont tenues d'externaliser les fonds dédiés aux indemnités de départ, de dissuader les salariés d’anticiper le versement, de faciliter le transfert du capital d'un fonds à l'autre en cas de changement d’entreprise et de transformer le capital en rente au moment du départ à la retraite.

 

Un régime national de retraite récent et déjà remis en cause
 
Des régimes de retraite ont été créés en 1960 pour les fonctionnaires, en 1963 pour les militaires et en 1975 pour les enseignants du privé. Mais la généralisation aux autres catégories de salariés ne date que de 1988. Une condition de 20 années de cotisation étant nécessaire pour pouvoir bénéficier de la pension à 60 ans, c'est seulement en 2008 que les premiers bénéficiaires ont pu la percevoir. Jusque là, les intéressés ne pouvaient recevoir qu'un capital, ou bénéficier d'une "pré-pension de vieillesse" à condition de ne plus exercer d'activité rémunérée, voire une pension spéciale s'ils avaient au moins cinq années de cotisation. Selon l'OCDE, la pension moyenne versée à ces catégories de retraités en 1999 représentait moins d'un dixième du salaire moyen. Cela ne peut constituer qu'un complément à l'aide des enfants ou à une épargne accumulée pendant la vie active.

Bien que ce régime ait été mis en place tardivement, le vieillissement très rapide de la population coréenne n'a pas été pris en compte. D'où des modifications intervenues avant même le versement des premières retraites. Le taux de remplacement visé initialement à 70 % du revenu moyen a été ramené à 50 % et va continuer de diminuer de 0,5 % chaque année pour atteindre 40 % en 2028. L'âge minimum pour percevoir la pension, fixé à 60 ans, va augmenter à partir de 2013 pour atteindre 65 ans en 2033.

Modifié avant même d'être opérationnel, le régime de retraite de base n'inspire guère confiance aux Coréens qui préfèrent épargner et confier leur argent à un assureur ou à un gestionnaire financier privé, plutôt qu'à un régime nouveau et dont l'avenir ne paraît pas assuré. Il en résulte une importante sous-déclaration des cotisations, ce qui ne peut que contribuer à fragiliser le système.

 

Des retraités actifs et pauvres

Les revenus liés aux indemnités de fin de carrière sont en train de disparaître rapidement au profit du Régime National de Pension de Retraite, malgré le corporate pension institué en 2005, et la solidarité familiale s'atténue. La situation actuelle des retraités est particulièrement difficile. Très peu de personnes remplissent les conditions pour prétendre à une pension à taux plein et l’âge moyen de sortie de l’entreprise s'établit à 54 ans, bien avant le début de la pension à 60 ans. C’est pourquoi les Coréens continuent de travailler après la fin de leur "première carrière". Le plus souvent ils occupent un ou plusieurs emplois successifs, voire reprennent un poste dans la dernière entreprise. Mais, en 2009, près des deux tiers de ces seniors actifs exerçaient une activité non rémunérée de nature commerciale dans le cadre familial. L'âge moyen de sortie du marché du travail s'établit à 68,7 ans. Comme de nombreux pays industrialisés, la Corée doit faire face au défi de maintenir en activité les personnes âgées le plus longtemps possible pour faire face au relèvement prévu de l'âge de la retraite et au vieillissement prévisible.

Un mécanisme de minimum vieillesse sous condition de ressources pour les personnes âgées de 65 ans a été mis en place en 1998. Bien que son montant soit très faible, il devrait concerner 70 % d'entre elles. Il révèle l'ampleur de la pauvreté chez les personnes âgées.

[1] Ce texte s’appuie sur un article de Hae Ran Kim-Lescarret, sociologue, « Système de retraite en Corée et être personne âgée dans ce système », et sur sa thèse « Etre salarié âgé dans une société en mutation. Le cas de la Corée dans une perspective comparée ». Cette thèse a reçu le prix 2008 de l’Observatoire des Retraites.

Les retraites en Amérique Latine Les retraites en Asie Centrale