Les retraites en Asie centrale

A la différence de l'Asie du Sud-Est, où l'on trouve pratiquement tous les modèles de systèmes de retraite, l'Asie centrale, constituée d'anciennes Républiques soviétiques, présente une très grande homogénéité. Presque tous les pays de la région suivent le modèle des assurances sociales bismarckien.    

Font exception le Kazakhstan, qui a adopté le modèle chilien, et la Géorgie qui possèdent un système de pension universelle, couvrant en principe toute la population. Sur cette toile de fond presqu'uniforme, chaque pays, comme partout dans le monde, demeure tributaire de son histoire, de ses mentalités, de ses ressources, et décline à sa façon le modèle de référence. 

A l’exception de la Géorgie et de l’Arménie, où les taux de natalité assurent à peine le remplacement des générations, les autres Républiques sont en croissance démographique. Le vieillissement constitue d’autant moins un problème proche que les espérances de vie sont encore relativement modestes. Le revenu par habitant est faible, sauf au Kazakhstan et en Azerbaïdjan où il rejoint la moyenne mondiale grâce aux richesses en ressources naturelles.

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La déstabilisation de la protection sociale existante

Contrairement aux populations des pays de l'Asie du Sud-Est qui partent de bas, celles de l'ancienne Union soviétique tombe de relativement haut. En effet, durant l'époque soviétique, qui prend fin en 1991, elles ont connu un système de protection sociale développé progressivement, sorte de "paternalisme d'Etat". Il couvrait l'ensemble de la population. Les prestations de retraite, à la charge de l'Etat, garantissaient un niveau de vie relativement décent à la plupart des retraités, lesquels bénéficiaient également, comme l'ensemble de la population, de soins gratuits.

 

Financé par le budget de l'Etat et un système de prélèvements obligatoires sur les entreprises publiques, ce système était en apparence gratuit pour les bénéficiaires qui ne payaient pas eux-mêmes de cotisations. 

Le passage à l'économie de marché et le démembrement de l'Union soviétique ont entraîné un bouleversement du système, qui a dû être entièrement reconstruit, et un recul de la protection sociale. Même si le système soviétique était de moins en moins efficace économiquement, et vraisemblablement condamné, comme à la même époque le dirigisme étatique dans un pays comme la France, il offrait une protection sociale, notamment aux retraités, bien supérieure à ce qu'elle est aujourd'hui.  

La libération des prix et l'inflation ont ruiné l'épargne accumulée par la population et complètement dévalorisé les anciens droits à pension, comme les deux guerres mondiales ont ruiné les épargnants français, réduisant un très grand nombre de personnes âgées à la pauvreté. De plus, les Etats ont créé des institutions de retraite nationales, financées en répartition par les cotisations des entreprises et des salariés et attribuant des droits à retraite selon une logique contributive nouvelle. Ces institutions ont du reprendre les anciens droits, parfois calculés de manière forfaitaire et a minima. Outre le chômage entraîné par la libéralisation économique, le salariat formel s'est effondré. L'Azerbaïdjan illustre de façon saisissante cette situation. Quasiment toutes les personnes âgées bénéficient d'une retraite et tous les actifs sont légalement censés cotiser au régime de retraite, mais les deux tiers d'entre eux ont disparu dans l'économie informelle. Celle-ci s'est développée d'autant plus fortement qu'elle constituait pour partie une réaction contre des changements perçus comme un tour de passe-passe des autorités. L'apparition des cotisations a été ressentie, par les salariés comme par les employeurs, comme un impôt supplémentaire, au moment même où l'Etat cessait d'assurer lui-même la protection sociale. De leur côté, les retraités, outre la dévalorisation de leurs droits passés, ont également perdu l'accès à une médecine gratuite à laquelle ils étaient accoutumés. La médecine publique demeure en effet gratuite, mais sa qualité laisse à désirer. Le recours à la médecine privée payante, souvent exercée par les mêmes médecins que dans le secteur public, se développe. Mais cette dernière ne permet pas non plus d'être correctement soigné. Grands consommateurs de soins, les personnes âgées n'ont plus les moyens d'y accéder, au point que leur espérance de vie en bonne santé pourrait diminuer de manière significative.

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Andrei Tretyak

L'Azerbaïdjan à la recherche d'un équilibre

Lors du passage à l'économie de marché, l'emploi formel a considérablement reculé jusqu'à ne plus couvrir que 30 % de la population active. Les droits acquis dans la période précédente au titre de la législation soviétique, liquidés ou à liquider, sont versés par la Caisse de sécurité sociale nouvellement créée, le Fonds d'Etat de la Protection Sociale, mais sont pris en charge par le budget de l'Etat. Toutefois, les versements budgétaires ne couvrent pas l'engagement théorique résultant du passé, mais seulement le besoin de trésorerie de la Caisse, et sont donc diminués du solde positif du régime contributif. La Caisse se trouve déresponsabilisée de la gestion du régime contributif.

 

Il a été décidé, en 2006, d'évaluer les droits acquis sur les revenus antérieurs en considérant que tous ceux qui avaient travaillé durant l'époque soviétique avaient gagné le même salaire équivalent au salaire moyen 2006. Le Gouvernement a considéré que, même si cette mesure était discriminatoire envers ceux qui avaient bénéficié de niveaux de salaire supérieurs, la population la plus démunie était gagnante. Il s'agissait en somme d'une redistribution des retraites envers les plus pauvres.

La réalité est plus compliquée. En effet, compte tenu du poids considérable du secteur informel, ainsi que de la disparité importante des revenus entre les grandes villes et la campagne, le salaire moyen dans le pays reflète rarement les revenus réels.

Par ailleurs, il a été mis en place un système de prestations non contributives pour les personnes qui ne relèvent ni de l'ancien dispositif soviétique, ni du nouveau système contributif.

Les réflexions en cours menées avec des experts étrangers visent à dégager les conditions d'équilibre à long terme du régime contributif sans dérive des taux de cotisation. Ceci suppose implicitement un cantonnement des opérations du régime contributif au sein de la caisse de retraite pour éviter que les excédents de court terme ne financent le régime ex-soviétique.

Comme ceci implique sans doute une limitation assez forte des prestations, il est envisagé de mettre en place un régime de retraite en capitalisation. Le caractère plus ou moins centralisé et obligatoire de ce régime va faire l'objet d'études.

La difficile construction d'une nouvelle protection sociale

Les nouveaux Etats indépendants ont essayé de se conformer aux normes de l'Organisation Internationale du Travail et de profiter de l'expérience des pays développés en l'adaptant à leurs particularités nationales. Ils ont dû mener ces réformes dans un environnement très difficile de déficit budgétaire, de rareté des ressources et de défiance des populations.

D’une façon générale, les caisses nationales de retraite nouvellement créées gèrent les prestations de vieillesse, d'invalidité et de survie (réversions et pensions d'orphelins). Les cotisations tournent autour de 25 % des salaires. Leur répartition entre salariés et employeurs est variable. Dans certains Etats, comme l'Azerbaïdjan et le Tadjikistan, la cotisation salariale est restée symbolique : respectivement 3 % et 1 % pour les salariés, contre 22 % et 25 % pour les employeurs, ceci dans l’espoir d’un meilleur recouvrement. Partout, la part de l'employeur est la plus importante. La Géorgie fait exception, la pension, universelle, étant financée par l'Etat. Les âges de retraite, qui étaient bas, ont été relevés pour les hommes et pour les femmes et l'Arménie a harmonisé à 63 ans pour les deux sexes. La plupart des pays appliquent des conditions de "stage", c'est-à-dire de durée minimum de cotisation. 

L'explosion du travail informel pose un problème redoutable. Non seulement de 20 % à 40 % des actifs ne versent pas de cotisations, mais ceux qui les paient le font sur des salaires sous évalués. De ce fait, le salaire moyen officiel se situe bien en-dessous des revenus réels, comme le montrent les enquêtes sur la consommation des ménages, laquelle dépasse largement les salaires moyens. De plus, les disparités importantes entre les revenus rendent le montant du salaire moyen encore moins significatif. Certains pays prennent en compte le salaire moyen dans le calcul des pensions, ce qui contribue à dissocier encore davantage les pensions du niveau de vie réel des actifs. Les taux de remplacement, calculés sur les données officielles, masquent cette distorsion. Ceci contribue à instaurer un cercle vicieux qui n'est pas favorable au développement d'un système de retraite pérenne. Le régime verse des pensions en fonction des revenus déclarés et tant pis pour les retraités et futurs retraités si les actifs ne veulent pas déclarer leurs revenus réels. Les actifs ne veulent pas payer des cotisations car ils ne font pas confiance à l'Etat et peuvent constater la modicité des pensions versées.

Pour remédier à la faiblesse des pensions contributives dites "de travail", la plupart des Etats ont créé un système de pensions dites « sociales » assurant un revenu minimum à ceux qui ne remplissent pas les conditions pour percevoir une pension contributive, quels que soient leurs revenus par ailleurs. La population qui ne cotise pas dans le régime contributif bénéficiera de ce système.

Ce problème de sous-déclaration et de fuite devant les cotisations a constitué l'un des arguments des partisans de l'instauration d'un système en capitalisation inspiré de l'Amérique latine et des pays anglo-saxons. Leur autre argument réside dans le développement d'une épargne à long terme susceptible de développer les marchés financiers, de diminuer les taux d'intérêt à long terme et de financer des investissements structurels. Si certains pays ont posé les bases d'un deuxième étage en capitalisation, seul le Kazakhstan a décidé, en 1997, d'adopter le modèle chilien et de passer graduellement à un modèle de pure capitalisation. Les résultats n'étant pas à la hauteur des espérances, il a fortement amodié le dispositif en 2007 en garantissant un niveau de retraite minimale pour tous.

Malgré les efforts réalisés, le niveau des pensions reste très faible, la plupart du temps bien en-dessous du taux de remplacement d'au moins 40 %  du salaire fixé par la convention n° 102 de l'OIT. Du coup, selon les pays, entre 30 à 70 % des retraités continuent à travailler. Dans la plupart des cas, ils ont le droit de cumuler la pension avec un revenu professionnel. Leur autre ressource est d'être pris en charge par leur famille. On note un renforcement des liens familiaux et certains pays, comme le Kazakhstan, ont même inscrit dans leur constitution la responsabilité familiale, instituant une forme d'obligation alimentaire.

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Andrei Tretyak

Le Kazakhstan opte pour le modèle chilien

Le Kazakhstan a été la première des anciennes Républiques soviétiques à réformer, et de façon radicale, son système de retraite. Le modèle chilien a été pris comme exemple. La réforme de 1997 prévoit le passage progressif du système en répartition vers un système en capitalisation pure à l'horizon 2040. La loi pose les principes du nouveau régime :

- responsabilité personnelle de la population active pour constituer ses futurs revenus durant la vieillesse. Ce principe est assuré par la participation obligatoire au système de retraite par capitalisation ;

- garantie des droits des héritiers sur les fonds accumulés en cas de décès du cotisant.

 

Les cotisations des assurés sont versées sur un compte individuel dans le fonds de pension à gestion privée de leur choix. Un fonds public a été créé pour gérer les cotisations des assurés qui n'ont pas fait de choix.

 

Les Kazakhs peuvent prendre leur retraite à 63 ans pour les hommes, sous réserve d'avoir été affilié au moins 25 ans, et à 58 ans pour les femmes, avec une période minimale d'affiliation de 20 ans. Le Gouvernement a supprimé les retraites anticipées pour emplois pénibles. En revanche, l'employeur est obligé de payer des cotisations majorées pour ce type d'emplois.

 

En 2007, face au nombre important d'assurés n'ayant pas de revenus suffisants suite à la liquidation de leurs droits, le Gouvernement a décidé d'introduire une pension de retraite de base pour tous les citoyens atteignant l'âge légal de la retraite. Cette mesure change totalement le sens initial de la réforme en garantissant un niveau minimal pour tous.

 

Selon les syndicats kazakhs, la réforme des retraites n'a pas atteint ses objectifs. Pour la plupart des citoyens, la retraite entraîne le passage à un niveau de vie substantiellement plus bas et ne permet pas de mener une vie décente. La plupart des personnes âgées continuent à travailler ou dépendent des revenus de leur famille. Cette situation résulte notamment de la sous indexation des retraites, en particulier avant 1996. Le fait que les dépenses de retraites ne représentent que 2,2 % du PIB d'un pays riche en ressources naturelles montre que le Kazakhstan pourrait faire mieux en matière de politique de retraite.

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