Les retraites au Proche et Moyen-Orient

Les 16 pays du Proche et du Moyen-Orient, ici regroupés, ont en commun une situation démographique encore favorable. Les personnes âgées de 65 ans et plus représentent moins de 5 % de la population. Mais leur nombre devrait commencer à augmenter rapidement, par rapport au nombre d'actifs potentiels, d'ici 10 à 15 ans. Sur le plan économique, en revanche, les situations sont particulièrement contrastées, notamment du fait des ressources pétrolières.

De faibles niveaux de couverture

Les régimes de retraite ont été institués, sous leur forme actuelle, à la fin des années 1960 et au début des années 1970. Il s’agit, presque toujours, de régimes de type « assurances sociales », fonctionnant en annuités et financés par répartition. A l'exception d'Israël, aucun pays ne dispose d’un régime de retraite national couvrant toutes les catégories de travailleurs. Selon les dernières données disponibles du BIT, au Proche-Orient, 38,5 % des personnes en âge de travailler sont légalement couvertes par des régimes contributifs, mais seulement 21,7 % sont effectivement couvertes.

 

C’est en Israël que les régimes de retraite affichent les taux de couverture les plus élevés. 67 % des personnes âgées cotisent à un régime de retraite et 89,1 % des personnes âgées perçoivent une pension.Cette faible couverture découle de la structure du marché de l’emploi (secteur public ou privé, par exemple) et des dispositions institutionnelles couvrant différentes catégories de travailleurs. Dans la plupart des pays, l’importance du secteur agricole explique la faiblesse des taux de couverture qui ne dépassent guère 20 % de la population active. Y contribuent également l'importance de l'économie informelle et la présence dans les Etats pétroliers d'une importante main d'œuvre immigrée qui n'est pas nécessairement assurée. Les conflits armés ne facilitent évidemment pas le fonctionnement des régimes de sécurité sociale. L'Afghanistan compterait 2,2 % d'actifs cotisants, le Yémen 6 %, l'Irak 7 %. Paradoxalement, la proportion de pensionnés chez les personnes âgées semble plus forte que la proportion de cotisants dans la population active. Ces chiffres pourraient traduire à la fois la forte croissance du nombre d'actifs et le développement de l'économie informelle. Cela semble notamment être le cas pour la Turquie.

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De hauts niveaux de retraite 

Autre caractéristique des régimes de retraite de la région, et pour le moins surprenante : ils assurent souvent des revenus de remplacement plus élevés qu’ailleurs. D'après un rapport de 2005 de la Banque mondiale[1], les taux de remplacement moyens (hors Afghanistan, Israël et Turquie), seraient de l’ordre de 75 %, bien supérieurs à ceux des pays de l’OCDE, d’Europe orientale, d’Asie centrale et du sud-est ou d’Amérique latine et des Caraïbes. L'Iran, l’Irak et le Yémen affichaient, à l’époque, les taux de remplacement les plus élevés du monde, supérieurs à 100 %, pour le travailleur moyen bénéficiant d’une retraite à taux plein.

 

Les salaires soumis à cotisations n’étant généralement pas plafonnés, les taux de remplacement étaient constants, quelle que soit l’importance du revenu. Comme dans de nombreux systèmes de retraite dans le monde, les pensions étaient généralement calculées sur les derniers salaires de carrière. Ce système incite à des comportements « stratégiques » des affiliés qui déclarent des bas salaires en début de carrière et des salaires élevés en fin de carrière. Cela tend à favoriser également les travailleurs dont le revenu augmente fortement, comme les cadres, au détriment des travailleurs gagnant un salaire constant sur toute leur carrière comme les travailleurs manuels.

L'âge de la retraite est fixé le plus souvent à 60 ans pour les hommes et 55 ans pour les femmes, et il existe généralement des possibilités de retraite anticipée. Le Koweït fait exception avec un âge de 50 ans pour les hommes et les femmes, et sans condition d'âge dès l'instant que l'on justifie d'au moins 20 années d'assurance. A l'opposé, l'âge est de 67 ans pour les hommes et 64 ans pour les femmes en Israël.


[1]  Rapport de la Banque Mondiale "Pensions in the Middle East and North Africa : Time for change”, David Robalino, mai 2005. Un rapport récent non publié confirme que la situation a peu évolué depuis 2005.

Des régimes qui ne paraissent pas viables à terme

Pour la Banque mondiale, des systèmes offrant des taux de remplacement aussi élevés ne peuvent être que difficilement viables. Les engagements accumulés au titre des retraites publiques (jusqu’à 170 % du PIB en Jordanie) paraissent trop importants pour être soutenables, surtout si l'on conserve présent à l'esprit qu'ils ne concernent qu'une partie minoritaire de la population.

Le rapport mettait en exergue le clivage entre les pays qui n’ont pas de pétrole, comme la Jordanie ou le Liban, et les pays pétroliers du Golfe. Selon la Banque Mondiale, les premiers ont une propension plus importante à adopter des réformes pour mettre en place des régimes de retraite privés, alors que dans les autres pays, la fonction publique et les entreprises nationales occupent une position dominante, figeant d’une certaine manière le cadre institutionnel. De même, la disponibilité d’importantes recettes pétrolières a tendance à minimiser l’importance des problèmes financiers auxquels sont confrontés les régimes de retraite ainsi que leurs effets sur la stabilité budgétaire.

A l'époque, en Iran, en Irak et au Yémen, un débat sur d’éventuelles réformes des retraites était en cours mais aucune stratégie n’avait été mise en place. En Jordanie, au Liban, en Cisjordanie et à Gaza, des réformes avaient été amorcées. Le rapport expliquait que ces démarches avaient été provoquées par la crise des régimes de retraite de la fonction publique et des militaires, alors que les travailleurs du secteur privé ne bénéficiaient d’aucun dispositif satisfaisant. La Jordanie réfléchissait au développement des systèmes de retraite privés et volontaires. Le Liban, la Cisjordanie et Gaza envisageaient un régime de retraite de base, complété par des régimes intégrés à cotisations définies.

 Peu de changements importants sont intervenus depuis les observations de la Banque Mondiale en 2005. La grande majorité des régimes de base du Proche et Moyen-Orient fonctionnent selon des modèles de² type « assurances sociales » (bismarckiens) plus ou moins développés. A l’exception de quelques pays (Israël, Turquie), peu de pays proposent des plans de retraite complémentaire en capitalisation. Seule la Géorgie et la Turquie semblent disposer d’un système d’assistance développé pour les personnes âgées. Aucun pays n’a mis en place un système de pension universelle sous condition de résidence.

 Le Liban s'est rallié au modèle préconisé par la Banque Mondiale : une pension peu élevée financée en répartition et complétée par des comptes individuels obligatoires en capitalisation. Ce système serait obligatoire pour tous les nouveaux salariés et facultatif pour les autres. Il remplacerait « l’indemnité de fin de service » qui existe depuis 1964. Il consiste en une compensation forfaitaire octroyée au départ de l’entreprise (ou en cas d’incapacité de travail ou décès). Le nouveau régime envisagé est contributif, financé par des cotisations employeurs (12,5 %) et salariés (5 %). Une partie de ces cotisations est affectée au financement des soins de santé des pensionnés. Il doit permettre de fournir une retraite aux personnes âgées de 64 ans, avec 20 années de cotisation. Les années validées au titre de l’ancien régime de l’ « indemnité de fin de service » sont prises en compte. Toutefois, aux dernières nouvelles, cette réforme déjà à l'étude en 2005 n'a pas encore été mise en œuvre.

 

La Jordanie a renoncé, au moins pour le moment, à son projet de régimes volontaires en capitalisation pour compléter la base. Elle a préféré concentrer ses efforts, ces dernières années, sur le développement de la protection contre les risques maladie, maternité et chômage. 

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Les retraites en Israël

Le régime de base, financé en répartition, couvre l’essentiel de la population. Tous les résidents dans le pays âgés de plus de dix-huit ans, à l'exception des femmes mariées ne travaillant pas, doivent s'y affilier. Un certain nombre de catégories « spéciales » sont toutefois exclues du champ des régimes publics (assurances et assistance). Au coté des fonctionnaires et des militaires, on trouve aussi les membres des Institutions religieuses, les habitants des « Kibboutz » ou encore les étudiants de l’enseignement supérieur.

L’âge de la retraite est fixé à 67 ans pour les hommes et 62 ans pour les femmes. Pour ces dernières, il doit atteindre 64 ans d’ici 2017. Avec 10 années d’assurance, un assuré pourra prétendre à 17,18 % du salaire moyen (26,05 % pour un couple, 31,26 % pour un couple avec un enfant). La pension augmente avec le nombre d’annuités cotisées. L’assistance sociale intervient pour assurer un niveau minimum de ressources.

Une loi de 2008 a rendu obligatoire pour tous les salariés la retraite complémentaire. Elle est vécue comme une petite « révolution » sur le plan social. Jusqu’alors, 60 % des salariés seulement bénéficiaient d’une retraite complémentaire. Elle vise à assurer à un retraité l’équivalent de son revenu moyen de carrière et constitue un progrès important pour les travailleurs ne disposant pas d’un revenu suffisant pour se constituer une épargne personnelle. Par ailleurs, suite à la crise de 2008-2009, le Gouvernement a pris l’engagement de compenser, sous certaines conditions, les pertes essuyées par certains des régimes patronaux de retraite. Ces mesures concernent 15 % des plus de 55 ans et coûteraient au cours des 13 prochaines années l’équivalent de 23 % du PIB annuel israélien.

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Des réformes en série pour les régimes turcs

Dans les années 1990, le déficit de la sécurité sociale turque était devenu insupportable pour les finances publiques. Cette situation résultait pour partie d'une série de décisions prises par les pouvoirs publics de l’époque qui avaient abouti à réduire la durée de cotisations à 14 années pour l'obtention d'une pension complète et l’âge de la retraite à 38 ans pour les femmes et 43 ans pour les hommes. A cette situation s’ajoutaient les problèmes traditionnels rencontrés par les pays de la zone : une économie informelle en pleine expansion, représentant plus de la moitié du PIB dans les années 2000, une gestion administrative et politique des caisses inefficaces, et de faibles taux de couverture.

Sous la pression du Fonds Monétaire International (FMI), la Turquie s’est engagée dans un processus de réforme de grande ampleur. Elle avait également pour objectif de se rapprocher des standards européens en matière de sécurité sociale.  

En 1999, les conditions d’octroi (âge et périodes d’assurance) ont été considérablement durcies. L’âge de la retraite a ainsi été progressivement augmenté de 20 ans pour les femmes (de 38 ans à 58 ans) et 17 ans pour les hommes (de 43 ans à 60 ans). La durée de cotisation pour obtenir la pension à taux plein a été portée à 20 ans.

En 2003, un deuxième étage fiscalement encouragé de régimes de retraites privées individuelles et volontaires a été mis en place.

En 2006, le système de sécurité sociale a été remanié de fond en comble, afin de réduire son déficit, estimé à 4,5 % du PIB. C’était la condition nécessaire pour percevoir un prêt du FMI.  

- Les trois caisses publiques de sécurité sociale en charge du régime des salariés (SSK), des fonctionnaires (ES) et des indépendants (BagKur) ont été fusionnées pour devenir l’Institution de sécurité sociale (SSI). Cette fusion a eu pour effet d’aligner les régimes des fonctionnaires et des indépendants, le régime des salariés demeurant à part, avec des conditions moins contraignantes pour les durées de cotisation.

- Ensuite, la réforme a joué sur tous les paramètres : relèvement de l’âge de la retraite à partir de 2036 pour atteindre 65 ans en 2048 (femmes et hommes), augmentation de la période de cotisations pour la pension à taux plein de 20 à 25 ans, abaissement du  taux de remplacement de 2,6 % à 2 % par annuité, salaire de base calculé sur toute la carrière au lieu des 5 dernières années.

 En 2008, ce fût au tour des régimes privés volontaires d’être réglementés pour être rendus plus attractifs. La protection des adhérents a été améliorée par des mesures telles que la diminution des frais d’adhésion, la possibilité de fusionner les comptes individuels, et l’augmentation de la cotisation minimale. En 2012, la barre des 2 millions d'adhérents a été franchie. 

Ainsi, sous la pression des « bailleurs de fonds », le FMI et l’Union Européenne, la Turquie a profondément réformé son système de retraite. Il faut toutefois relativiser la portée des réformes pour deux raisons : ce sont les nouveaux entrants sur le marché du travail, principalement les jeunes, qui sont concernés par les mesures. Et, surtout, la Turquie se heurte toujours à niveau d’informalité élevé du marché du travail. 

Vers une coopération en matière de protection sociale entre les pays du Golfe ? 

Le Gulf Cooperation Council (CCG), fondé en 1981, a pour objet la création d’un marché commun et le maintien de la sécurité régionale dans le cadre d’une coopération militaire entre l’Arabie Saoudite, le Bahreïn, les Emirats arabes unis, le Koweït le Qatar et l’Oman. Son Haut Conseil a proposé l'instauration d'une « égalité entre les citoyens » en matière d’assurances sociales et de retraite. Le Conseil des ministres a approuvé, en 2005, l’application de cette décision à tous les Etats membres.

 

L’ambition de cette décision est de faciliter les migrations de main d’œuvre dans la zone en imposant aux employeurs de payer les cotisations des salariés qui se trouvent en situation de détachement dans un autre Etat membre. Le but est d’éviter que les travailleurs migrants ne soient pénalisés par rapport aux travailleurs sédentaires et qu'ils puissent prétendre aux mêmes prestations. Pour le moment, il semble que seule l’Arabie Saoudite ait adopté une loi de transposition en 2006.

Il est difficile d'apprécier la portée exacte de cette décision. Si on est encore loin d’un instrument de coordination semblable au règlement communautaire de l’Union européenne, elle marque une avancée, au moins symbolique, dans un domaine où il reste encore beaucoup à construire. 

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