Les craquements du monde

Retraite et vieillissement de la population mondiale

La population mondiale vieillit : la part des adultes et des personnes âgées augmente et celle des jeunes diminue. Ce phénomène est lié à la diminution de la taille des familles et à l’allongement de la durée de vie. Il est inéluctable, à moins d’un retour à la famille nombreuse d’autrefois. Il touche toute la planète, mais est plus ou moins avancé selon les pays. Dans ceux du Sud, il n’en est souvent qu’à ses débuts, mais devrait prendre une grande importance dans les prochaines décennies. S’y déroulera-t-il comme dans les pays industrialisés du Nord ?

Un phénomène global mais plus ou moins avancé selon les pays

La pyramide des âges de la population mondiale devrait avoir en 2050 la même base qu’aujourd’hui, mais des effectifs d’adultes et de personnes âgées beaucoup plus importants (figure 1). Le nombre de personnes de 65 ans ou plus devrait notamment tripler par rapport à 2000, tandis que la population totale n’augmenterait que d’un tiers et que celle des enfants de moins de cinq ans diminuerait même légèrement (de 5%). Le vieillissement démographique est plus ou moins avancé selon les continents ou les pays, en relation avec leur ancienneté dans la transition démographique (voir encadré). 

En Europe et aux États-Unis, qui ont été les premières régions du monde à s’engager dans la transition, le vieillissement est déjà bien entamé comme l’illustre la forme de leur pyramide des âges, et il devrait se poursuivre dans les prochaines décennies.

En Chine (figure 2), le vieillissement démographique a déjà commencé et la pyramide est rétrécie à la base, les jeunes générations étant moins nombreuses que celles d’âge moyen. Mais le haut de la pyramide ne compte encore que peu de personnes âgées. En Inde, la pyramide n’est pas rétrécie à la base même si les effectifs des jeunes générations commencent à se stabiliser.

Le Nigeria a lui une pyramide des âges toujours en forme de « pyramide », avec des générations de plus en plus nombreuses au fur et à mesure qu’on descend l’échelle des âges ; le vieillissement démographique y est encore à venir, mais ce pays connaîtra aussi le phénomène un jour, comme tous les autres en Afrique subsaharienne.

  

 

L’âge médian : entre 25 et 43 ans selon les pays

Un indicateur du degré de vieillissement d’une population est son âge médian, âge qui divise la population en deux parties numériquement égales, l’une plus jeune, et l’autre plus âgée. D’après les Nations-Unies, l'âge médian était de 28 ans pour la population mondiale en 2005 [1], ce qui signifie qu’une personne de cet âge avait la moitié de l’humanité plus jeune qu’elle, et l’autre moitié plus âgée. Si l'on compare l’âge médian des différents continents, on constate que c'est en Europe qu'il est le plus élevé (proche de 39 ans en 2005), et en Afrique qu'il est le plus faible en Afrique (19 ans) (figure 3).

Il varie de 15 à 43 ans selon les pays  (figure 4). La population du Japon est la plus âgée du monde avec un âge médian de 43 ans en 2005. Celle de la Chine, quoique plus jeune, a une pyramide des âges rétrécie à la base comme au Japon, mais des effectifs moindres dans le haut de la pyramide, ce qui explique que l’âge médian y soit plus faible (33 ans). L’âge médian est encore inférieur de 10 ans en Iran (23 ans en 2005). La population y est particulièrement jeune, mais la pyramide a une base très rétrécie en raison de la chute rapide de la fécondité dans les années 1980 et 1990, qui est passée de 7 enfants en moyenne par femme en 1984 à 2,5 en 1996 et 1,6 en 2012 [3]. L’Ouganda (15 ans d’âge médian) est l’exemple inverse d’un pays dont la population, déjà très jeune, a encore rajeuni récemment. La fécondité reste élevée et la mortalité des enfants est moins forte qu’autrefois, ce qui a encore augmenté leur part dans la population. Mais le vieillissement devrait s’y amorcer lorsque la fécondité se sera engagée nettement à la baisse. La proportion des personnes de 65 ans ou plus (2,6% en 2005), y serait de 3,7% en 2050 d’après les projections moyennes des Nations-Unies. La France (39 ans d’âge médian en 2005) et les États-Unis (36 ans) montrent deux exemples de pyramide cylindrique à la base, sans rétrécissement ni élargissement. Le vieillissement, déjà bien avancé, devrait s’y poursuivre sous l’effet de l’allongement de la vie, mais à un rythme moins rapide que dans beaucoup de pays développés et de pays en développement.

 

 

 

1.     Directeur de la recherche à l’Institut national d’études démographiques (Ined).

Anticiper le vieillissement démographique à venir

Dans la plupart des pays du Sud, la chute de la fécondité a fortement réduit la part des jeunes sans que la part des personnes âgées n’ait pour l’instant beaucoup augmenté. La part de la population d’âge actif n’a par conséquent jamais été aussi élevée. En Chine par exemple, la tranche des 20-65 ans, qui ne représentait que 45 % de la population en 1970, a beaucoup augmenté depuis et en représente 65 % en 2012.

Cette situation, qui ne durera que quelques décennies, est une opportunité démographique que les pays du Sud doivent saisir pour se développer économiquement tout en se préparant à une population plus âgée dans le futur. Le moment viendra en effet où ces actifs très nombreux arriveront à la retraite, augmentant considérablement le poids de la population âgée. Certains pays, pour lesquels la fécondité a baissé nettement en dessous du seuil de remplacement des générations, commencent d’ailleurs à réaliser l’ampleur des difficultés à venir et cherchent à relancer leur fécondité.

Les systèmes de retraite des pays du Nord doivent certes évoluer s’ils veulent assurer à leurs seniors de demain des conditions de vie aussi favorables qu’à ceux d’aujourd’hui. Les évolutions étant lentes et les réformes progressives, les changements sont relativement bien supportés, la question des retraites faisant l’objet de débats importants dans la société et d'un assentiment assez général sur les adaptations à réaliser. Le véritable défi se situe dans les pays du Sud en raison du rythme bien plus rapide du vieillissement démographique à venir. La solidarité familiale s’érode dans ces pays sans qu’une solidarité collective sous forme de systèmes de retraite ne soit là pour prendre le relais. Elle reste à inventer si l’on veut éviter que les adultes d’aujourd’hui ne finissent leur vie dans la misère quand ils seront âgés. La question d’une solidarité entre les générations à l’échelle internationale devra sans doute être posée à terme.

La part des 65 ans ou plus devrait doubler en 20 à 30 ans dans les pays du Sud

Un indicateur de la vitesse du vieillissement démographique est le temps qu’a mis ou que mettra la proportion des personnes de 65 ans ou plus pour doubler dans une population, et passer par exemple de 7 % à 14 %. En France, premier pays à connaître le vieillissement, ce doublement a mis plus de cent ans (entre 1865 et 1979), alors qu’en Chine, il se sera probablement effectué en seulement 25 ans (entre 2001 et 2026) [5] (figure 5). La transition démographique à l’origine du vieillissement y a en effet été beaucoup plus rapide.

Il a fallu seulement 40 ans en Chine pour que la mortalité infantile passe de 200 ‰ à 30 ‰ (de 1950 à 1990), alors que la même diminution a pris plus de 150 ans  en France (de 1800 à 1958). Il a fallu  seulement 12 ans en Chine pour que la fécondité baisse de moitié, passant de 5 à 2,5 enfants par femme (de 1972 à 1984), alors que la même évolution a pris un siècle et demi en France (de 1760 à 1910). Le même phénomène de vieillissement rapide est en germe dans l’ensemble des pays du Sud pour les mêmes raisons, certains devant le connaître encore plus rapidement que la Chine : l’Iran, où la proportion des 65 ans ou plus devrait passer de 7 % à 14 % en 20 ans, le  Vietnam et la Syrie, où elle devrait le faire en 17 ans.

Le vieillissement démographique : définition et causes

On parle de vieillissement des populations, ou vieillissement démographique, lorsque la proportion de personnes âgées augmente dans une population. Ce phénomène est à distinct du « vieillissement » tout court, propre à un individu, et qui se manifeste au fur et à mesure de l'avancée en âge. Le vieillissement démographique est lié à la diminution de la fécondité et à l’allongement de la  durée de vie, phénomènes que toutes les régions du monde ont connu ou sont en train de connaître.

Dans le régime démographique qui prévalait autrefois, la fécondité était élevée – autour de six enfants en moyenne par femme –  et la mortalité aussi. Il naissait beaucoup d’enfants, mais la majorité d’entre eux mourait avant d’atteindre l’âge adulte – 6 sur 10 n’atteignaient pas 20 ans dans la France du milieu du XVIIIe siècle. La mortalité a baissé depuis, grâce aux progrès de l’hygiène et de la médecine et au développement économique, et les couples se sont mis à limiter les naissances. Ces changements, qui constituent la transition démographique, portent en germe un nouveau régime démographique, avec une fécondité basse – deux enfants en moyenne par femme dans la France du début du XXIe siècle – et une mortalité également basse – seule une personne sur 100 meurt aujourd’hui avant l’âge de 20 ans.

Dans les deux régimes démographiques, les naissances et les décès sont à peu près équilibrés et la population n’augmente pas ou augmente lentement. Les deux régimes se distinguent cependant par des répartitions par âge très différentes. Le régime ancien s’accompagnait d’une population très jeune : près de 44% de la population avait moins de 20 ans, et 6% seulement 60 ans ou plus. Le nouveau régime démographique, à supposer qu’il perdure suffisamment longtemps, conduit à terme à une répartition par âge moins jeune  (25% de moins de 20 ans, et 25% de 60 ans ou plus). Le vieillissement démographique peut cependant encore se poursuivre si la durée de vie continue de s’allonger. La pyramide des âges garde alors la même base tout en gagnant en hauteur par l’ajout d’« étages supplémentaires ». Le vieillissement peut aussi s’accentuer si la fécondité, au lieu de se stabiliser à deux enfants en moyenne par femme (le niveau qui assure le remplacement des générations à terme) diminue en dessous de ce seuil. Les naissances sont alors d’année en année moins nombreuses, et la population, qui diminue, est encore plus âgée. À noter que l’appellation de « pyramide des âges »,  qui s’explique par l’allure qu’ont longtemps eu ces graphiques, ne se justifie plus aujourd’hui. Son usage risque pourtant de se prolonger pour désigner des formes qu’il serait plus juste d’appeler « cylindre des âges », ou même « toupie » lorsque la base de la pyramide est rétrécie.

 Pour en savoir plus, visionnez l’animation « La pyramide des âges. De la pyramide à la toupie »  et « le simulateur de population » sur le site internet de l’INED (www.ined.fr, rubrique  « Tout savoir sur la population »).

 

Références
[1] Nations unies - World Population Prospects: the 2010 Revision, 2011 (http://esa.un.org/unpd/wpp/)

[2] Gilles Pison – Le viellissement démographique sera plus rapide au Sud qu’au Nord, Population et sociétés, n° 457, juin 2009, 4 p. (http://www.ined.fr/fr/ressources_documentation/publications/pop_soc/bdd/publication/1468/)

[3] Meimanat Hosseini Chavoshi, Peter McDonald et  Mohammad J Abbasi-Shavazi, « Fertility projection in Iran: a new approach to measurement of fertility»,  Communication au Congrès européen de population, Stockholm, 2012.

[4] Nathalie Blanpain, Olivier Chardon – Projections de population à l’horizon 2060. Insee Première, n° 1320, 2010 (http://www.insee.fr/).

[5] Gilles Pison – Atlas de la population mondiale, Editions Autrement, 2009, 80 p.

Retraites et transitions démographiques


Réponse universelle à un besoin lié au processus de développement économique et social des sociétés, la création ou l’extension des systèmes de retraite sont soumises aux contraintes du destin démographique de chaque pays. Or, la forme de ce destin s’inscrit dans un cycle universel dont la figure est appelée « transition démographique ». Les réalités d’accomplissement de ce cycle – importance des changements, vitesse, situation finale, etc. – diffèrent considérablement selon les pays, mais le cycle lui-même forme une toile de fond qui s’impose à toute politique visant à créer, étendre ou sauvegarder durablement les couvertures de retraite. Qu’en est-il aujourd’hui ?

 

Retraite et développement sont liés
L’une des conséquences du processus de développement économique est la « sortie » des sociétés concernées de leur mode de vie traditionnel, patriarcal et rural. Cette « sortie » alimente – selon un rythme et une histoire propres à chaque pays - le développement économique au profit du travail dans l’industrie et les services, de l’autonomie des personnes, d’un mode de vie urbain et de l’aspiration aux bénéfices du « progrès ». Ce basculement s’accompagne d’un transfert de la charge de l’entretien – du revenu - des personnes âgées qui passe du domaine des « rapports familiaux » à celui des « rapports sociaux ». La mise en place de systèmes de retraite collectifs est la réponse incontournable aux besoins nés de ce transfert. La retraite est donc d’abord un objet sociopolitique au cœur du processus de développement.

Techniquement, la mission des régimes de retraite est de transporter, au profit de leurs ayants droits, du pouvoir d’achat dans le temps, et même sur un temps très long, couramment 70 ans et plus. Or le pouvoir d’achat, comme l’électricité, ne se stocke pas en l’état. Il faut donc imaginer des dispositifs de créances et de dettes intergénérationnels, compliqués et de très long terme, fonctionnant en répartition ou en capitalisation. Ce sont les « régimes »  formant le « système » national de retraite.

Chaque pays doit accomplir sa mutation socio-économique, à la fois conséquence et condition de son développement, dans le cadre de ses caractéristiques propres, toujours  singulières. Mais une toile de fond universelle conditionne les mutations en imposant ses contraintes : celle du phénomène dit de « transition démographique ». Le propos ici n’est pas de l’expliquer – il est bien documenté par les démographes – mais juste de rappeler ses caractéristiques principales, car ce phénomène joue un rôle majeur dans la viabilité des systèmes de retraites, par nature très sensibles à la démographie.

 

Une figure de référence universelle
La « transition démographique » est le cycle de passage d’un régime de fécondité et de mortalité traditionnelles élevées à un régime de fécondité et de mortalité « modernes » beaucoup plus faibles. Mais la désynchronisations des évolutions est à l’origine d’une première phase « d’explosion » de la population, suivie d’une phase de retour à une croissance lente de la population totale, voire une décroissance, avec une forte proportion de personnes âgées. Toutes les régions du monde et tous les pays ont connu ou sont déjà engagés dans cette « traversée », mais pas en même temps ni au même rythme.

Globalement, c’est la transition démographique qui explique à la fois la très récente croissance exponentielle de la population du monde ainsi que la perspective confirmée, sinon de son plafonnement, au moins de son très fort ralentissement – mais aussi de son vieillissement massif – dans les prochaines décennies. Le positionnement d’un pays dans ce cycle de transition est une donnée essentielle pour qui veut assurer la soutenabilité d’un système de retraite.

Pour apprécier ses contraintes et ses marges de manœuvre au regard de la démographie, il faut pour chaque pays prendre en compte deux variables essentielles du phénomène de transition :

• La « vitesse » du vieillissement de la population, car le cycle de transition peut s’étaler sur huit générations (cas de la France), mais aussi sur une seule génération (cas des pays ayant débuté tardivement leur transition) - voir figure 5 dans l’article de Gilles Pison.

• Le coefficient multiplicateur de la population, entre le début du cycle et la fin du cycle, qui peut varier de 2 (cas là encore de la France, historiquement assez atypique en matière de démographie) à facilement 8 ou 10, ce qui change la donne.

Quelques graphiques de Gilles Pison sont proposés ci-dessous pour illustrer ce phénomène.

 

 

 La question qui se pose lorsqu’un pays aborde la deuxième phase de sa transition démographique, c’est de savoir si son taux de fécondité va descendre significativement et durablement en-dessous du taux de renouvellement de sa population (autour de 2), ou si la baisse va se stabiliser. Et cette question est essentielle pour le financement des retraites, en termes d’évolution du « taux de dépendance » (ratio des personnes âgées/population en âge d’activité) et par conséquent de choix en matière de niveau de prestation et de mécanisme de financement.

 

1.     Jean-Claude Angoulvant, membre du jury du prix de l’Observatoire des Retraites, est consultant en réforme et mise en place des systèmes de retraite.

2. Voir l’article précédent de G. Pison, celui de D. Blanchet et F. Legros - Extraits de  la Revue Economique vol. 59 n°5 –  Septembre 2008 – P. 861 à 868, ainsi  bien sûr que les travaux de l’INED.

 

Mais des situations très contrastées

Les situations observables sont très contrastées en la matière. Pour les pays développés ou ayant déjà engagé leur processus de développement économique, on constate soit un effondrement prolongé du taux de fécondité (Chine, Japon, mais aussi Europe de l’Est et du Sud), soit une stabilisation autour de la valeur assurant le renouvellement des générations (France).

La baisse du taux de fécondité relève de comportements volontaires, reliés à la  « modernisation » économique et sociale  des sociétés et à leur développement, notamment l’affaiblissement du modèle patriarcal traditionnel, l’aspiration des femmes et des hommes à une maîtrise individuelle de leurs destins, la prise de conscience que dans une société évoluée les enfants sont une charge et non, comme dans les sociétés agricoles traditionnelles, une ressource, et, enfin, le développement de la protection sociale. Pourquoi la baisse du taux de fécondité se stabilise-t-elle autour de 2 enfants par femme dans certains pays (Irlande, Suède, France), et pas dans d’autres, où il plonge bien plus bas ? La question est controversée. Cela semble lié à une appréciation positive des femmes et des familles de la capacité de la société à leur fournir des aides très concrètes et pratiques pour concilier les responsabilités et charges familiales avec une possibilité de réalisation individuelle, en particulier par le travail.

Que se passera-t-il dans les pays les plus jeunes et en voie de développement en matière de stabilisation du taux de fécondité ? Ils entrent dans une zone inconnue, où ces facteurs vont jouer, mais chacun dans un contexte national bien spécifique. A noter que la composante migratoire (émigration – immigration) va jouer un rôle important en Afrique, et se présente donc comme un atout face au risque de forte détérioration du ratio de dépendance démographique.

Prenons le cas d’un pays décidant de mettre en place une couverture retraite, ou plus fréquemment d’étendre le système existant aux 70 ou 80 % de la population aujourd’hui non couverte. Il est clair que plus ce pays est avancé dans les phases du cycle de transition au moment de cette extension, et plus sa vitesse de transition est grande, plus le choc intergénérationnel à venir sera brutal avec un vieillissement rapide et considérable et même une baisse de la population (Chine, Russie).

Ce qui interdit en général, si l’on regarde l’avenir, d’étendre les « vieux » régimes souvent en place, généralement à prestations définies, peu contributifs et déjà en difficultés. Et ce qui rend délicat la conception de nouveaux régimes pour les nouveaux affiliés : à court terme, ils vont bénéficier d’un ratio démographique très favorable, mais le futur et inéluctable basculement de la structure démographique risque d’être fort et rapide, avec un accroissement des charges et un affaiblissement des ressources.

 

Garantir  la soutenabilité des retraites

Si l’on veut garantir la soutenabilité des retraites, il faut donc beaucoup de prudence dans la prise de « promesses » de long terme. Il faut en outre introduire dès l’origine des « leviers de pilotage » économiques et démographiques dans les régimes créés ou réformés, avec de fortes normes de pilotage actuariel prospectif. En répartition, de tels régimes permettent de « capter » avec prudence l’aisance de la période initiale financièrement favorable (la « lune de miel » de la répartition). Cette captation permet de rendre les nouveaux régimes attractifs pour les travailleurs qui n’auront eu le temps de cotiser que quelques années, à condition de piloter à la baisse et avec rigueur leurs rendements techniques pour que ceux-ci soient à un niveau soutenable quand le basculement démographique interviendra.

En moyenne cependant, selon le scénario central de prévision de l’ONU pour 2050, la pyramide des âges dans le monde sera assez proche de la figure d’une « meule de foin », à mi-chemin entre celle du « sapin de noël » caractéristique de l’explosion et celle du  « rosier-tige » caractéristique de l’hiver démographique. Cet entre-deux ménage une « fenêtre d’opportunité » aux pays proches de ce cas de figure moyen, pour adapter progressivement  – mais sans tarder – leurs systèmes  de retraite.

 

 

A contrario de ces profils moyens, et à titre d’exemple, le cas de la Chine est plus problématique. Ce pays met tardivement en place depuis peu d’années et à grande vitesse des régimes de retraite pour ses centaines de millions de « travailleurs migrants », alors qu’il est en fin de cycle de transition, avec en prévision une baisse de sa population active et un taux de retraités supérieur à 30 % de la population  totale. Le financement des promesses s’avérera problématique.

 

Les retraites :   un chantier universel mais  des moyens spécifiques

Selon le BIT, 75% de la population mondiale ne serait pas encore couverte par une protection sociale adaptée, notamment en matière de retraite. Pourtant nombre de pays disposent de « vieux » régimes, mais ceux-ci, trop souvent transposés en imitation des régimes occidentaux, ne sont pas parvenus à s’étendre à la majorité de la population au travail, et ils sont eux-mêmes le plus souvent en grande difficulté. Le programme mondial de  « socle de protection sociale » ou de « sécurité sociale pour tous » initié par les institutions internationales, avec le BIT en première ligne, relance partout le chantier de l’extension des retraites.

Les principes du « socle de protection sociale », avec les trois marches de son « escalier » proposé par le BIT, renouvellent heureusement l’approche du sujet par les institutions internationales : plus de modèle imposé et en « prêt à  porter ». La retraite, et plus généralement la protection sociale, sont des produits « historiques », qui ne peuvent prospérer que s’ils se placent au cœur du contrat social spécifique à chaque communauté nationale et  à ses diversités.

Mais dans l’économie mondialisée et numérique du XXIème siècle, en termes stratégiques, la protection sociale n’est plus un « luxe » qu’un pays ne peut se payer qu’une fois son développement bien engagé par une phase initiale d’accumulation primitive, faisant fi des dégâts sociaux et environnementaux. Elle est une condition d’un développement  « inclusif » 3, c’est-à-dire retenant l’objectif de lutte contre la pauvreté comme une racine du développement économique, ce qui n’a pas souvent été le cas jusqu’à présent.

L’extension de la couverture retraite à tous les travailleurs relève aujourd’hui d’une « obligation de résultat » 4, y compris pour les secteurs informels et indépendants, en expansion. Et il n’y a pas de temps à perdre, car la mise en œuvre est forcément très progressive, et elle requiert des dispositifs – des régimes – diversifiés et très pratiquement adaptés aux conditions d’exercice des différentes catégories de travailleurs. Or, en toile de fond, l’équation démographique impose ses  contraintes incontournables, notamment ses échéances. La figure de la transition démographique permet d’en prendre la mesure. Toute année de retard rend les réformes et les créations plus difficiles et limite les choix.

Un gros travail est à fournir, au cas par cas, pour retenir les techniques adaptées à chaque situation, avec beaucoup  de réflexions, car là plus qu’ailleurs  « le diable est dans les détails ». « Ne pas prévoir, c’est déjà gémir » avait pointé en son temps Léonard de Vinci. Retenons la leçon. S'il y a un domaine où elle s’applique, c’est bien celui de la retraite.

3. Rapport européen sur le développement 2010, La protection sociale pour un développement inclusif, Centre Robert Schuman pour les études avancées, Institut universitaire européen, San Domenico di Fiesole. © Union européenne, 2010.

4. Telle que formulée par la Convention 102 de l’OIT, mais avec toutes les réserves sur la signification juridiques de la notion « d’obligation » en droit international.

Le développement des retraites et l’émergence de modèles de retraite 

Les régimes de retraite sont récents. Ils apparaissent avec le développement de l’industrialisation et du salariat, principalement en Europe. Rappeler à grands traits leur naissance et l’évolution de leur conception, sous la variété des histoires nationales, présente un double intérêt. D’une part, tous les pays ont été, sont ou seront confrontés à des situations semblables.Il est intéressant de saisir ce qui peut rapprocher la situation actuelle de l’Inde de celle de l’Europe vers 1900,

ou de se demander si les réponses apportées aujourd’hui au vieillissement par le Japon préfigurent une situation beaucoup plus générale demain.D’autre part, si les systèmes sont nationaux et largement culturels, les solutions techniques sont en nombre limité, et se retrouvent dans le temps comme dans l’espace.Le plus ancien régime de retraite existant aujourd’hui en France, et peut-être en Europe, se dénomme l’Etablissement National des Invalides de la Marine. Créé par Colbert en 1673,  sous le règne de Louis XIV, pour faciliter le développement de la marine marchande, il répond au souci d’attirer dans un métier dur et fort dangereux des hommes jeunes et vigoureux, et de pouvoir les remercier lorsque leurs forces faiblissent, que ce soit du fait d’infirmité ou du fait de l’âge. La pension pour âge ne sera distinguée de celle pour invalidité qu’en 1768.

Les mêmes préoccupations se retrouvent avec la création de caisses de retraite par les grandes entreprises industrielles au XIXème siècle. La promesse d’une retraite a pour fonction d’attirer et de fixer une main d’œuvre encore très mobile. Elle contribue à créer une notion de carrière qui connaîtra son apogée pendant les Trente Glorieuses. Les économistes parleront de «contrat implicite», l’entreprise embauchant des salariés pour  toute la durée de leur vie professionnelle, avec une rémunération éventuellement faible, mais progressant avec l’ancienneté, le régime de retraite  d’entreprise assurant un certain main- tien du niveau de vie au bon et fidèle salarié devenu vieux.

Les régimes de fonctionnaires, qui constituent dans la plupart des pays  les premiers, et parfois les seuls régimes publics, s’inscrivent générale- ment dans ce cadre d’emploi à vie. Ils permettent aussi aux administrations d’instaurer, pour rajeunir, et éventuellement réduire les effectifs, des limites d’âges, souvent mal acceptées par leurs bénéficiaires 1. Ils peuvent aussi constituer une contrepartie à l’interdiction du droit de grève justifiée par la nécessaire continuité du service public. Dans les Etats récents et souvent faibles, ces régimes  du secteur public contribuent à assurer  la loyauté des fonctionnaires envers  les gouvernements et limitent les risques de corruption, comme le note Emmanuel Reynaud 2.

A la même époque, la situation des vieillards indigents retient l’attention. Ceux qui n’ont pas de famille, ou une famille trop pauvre, sont traditionnellement accueillis dans les hospices locaux, relevant souvent de l’Eglise. Mais l’idée d’une responsabilité des autorités publiques se développe, et des régimes d’assistance apparaissent.

 

Bismarck à l’origine du modèle des «assurances sociales»

La création, en 1889, par Bismarck, dans l’Empire allemand, d’un régime d’assurance pension, couvrant les risques d’invalidité et de vieillesse, évoque l’assistance dans la mesure où ce régime cible les plus dépendants, les ouvriers, et ne verse que des pensions très faibles et sans réversion. Mais il se distingue de l’assistance par le fait qu’il ne concerne plus les «nécessiteux», mais une catégorie professionnelle, et qu’il recourt à la technique de l’assurance. Une assurance obligatoire, payée par les assurés et Leurs employeurs et subventionnée par l’Etat. Les améliorations successives l’éloigneront de plus en plus de l’assistance. Le caractère d’assurance va permettre de verser des pensions reflétant les cotisations versées, donc la durée d’activité et le niveau de rémunération. Cette «assurance sociale», souvent considérée comme le premier «modèle» de sécurité sociale (4), débute donc très modestement. Mais elle a vocation à maintenir, au moins partiellement, le niveau de vie des travailleurs pendant leur retraite. L ’assurance pension de 1889 reste très proche de l’invalidité. Non seulement elle  couvre également ce risque, mais, jusque  dans les années 1960, la majorité des  salariés allemands partiront en invalidité  avant d’atteindre l’âge de la retraite, fixé à 70 ans à l’origine, et ramené à 65 ans en 1916. Elle est gérée par des caisses de retraites dirigées par les représentants des salariés et des entreprises. Le bon fonctionnement du système repose plus particulièrement sur les entreprises qui ont la charge de précompter et de verser les cotisations.

1. Une situation que l’on retrouve aujourd’hui : un contrôle effectué par la caisse de retraite des fonctionnaires guinéens a fait apparaître que près de 10 % d’entre eux s’étaient rajeunis pour retarder leur départ à la retraite.

2. Emmanuel Reynaud a dirigé le service Politique et Développement de la Sécurité Sociale du Bureau International du Travail.3. Pour une analyse approfondie, le lecteur se reportera à l’article de Christoph Conrad La naissance de la retraite moderne : l’Allemagne dans une comparaison internationale (1850-1960), paru dans  la revue de l’INED Population, 1990,

 

Un rôle longtemps  marginal et une adhésion  tardive des intéressés

Ni le caractère obligatoire de la sécurité sociale, ni son acceptation par les entreprises et les salariés n’allaient de soi. Les mouvements syndicaux, tant anglais que français, s’opposèrent aux lois de 1908 au Royaume-Uni et de 1910 en France, en partie par préférence pour le développement de mutuelles. La loi française de 1910, qui transpose le  «modèle Bismarck», verra sont caractère obligatoire dénié par les tribunaux, qui considèrent qu’un employeur n’a pas le droit de précompter des cotisations contre la volonté d’un salarié. De plus, les pensions versées sont très faibles. Elles correspondent à l’abondement étatique, puisque les intéressés n’ont pas eu le temps d’accumuler un capital par leurs cotisations, et représentent environ 10 % du salaire moyen. Seuls les fonctionnaires et quelques catégories comme les mineurs peuvent prétendre vivre de leurs seules pensions. Comme le note Christoph Conrad (5), «Excepté le régime des fonctionnaires, qui a été privilégié jusqu’à présent, aucun de ces systèmes n’a été, dès le début, en mesure de protéger à lui seul l’âge de la vie libéré du travail pour de larges couches de la population». Rappelant le rôle joué par l’assurance-vie et l’épargne, il remarque «Cette pluralité, qui a persisté jusqu’à aujourd’hui, entre les systèmes de protection, renvoie à une caractéristique essentielle du développement de la politique sociale : la plupart du temps, on n’observe  pas une succession, mais un cumul d’institutions et de programmes». Cette situation s’observe partout, y compris dans les pays dits développés. Si les retraités français sont censés bénéficier aujourd’hui du même niveau de vie que les actifs, c’est en prenant en compte ce qui constitue l’essentiel de leur épargne, la propriété de leur logement. Une accession à la propriété qui est d’ailleurs intégrée dans le système de retraite à Singapour et au Mexique. La prise en compte de cette diversité de solutions constitue l’un des aspects du discours nouveau de l’Organisation Internationale du Travail sur «le socle de sécurité sociale».

4.Christoph Conrad remarque : «la France ne fut-elle pas le vrai pionnier, déjà en 1850, avec la fondation de la «Caisse Nationale des Retraites pour la Vieillesse» ? Bismarck lui-même ne se souvenait-il pas de cette politique de Napoléon III quand il dressait les premiers plans pour une assurance sociale en Allemagne ?».

5. Article précité.

Une technique parmi  d’autres

«Toutes les techniques de protection sociale aujourd’hui connues existaient dès avant 1914» remarquent les auteurs d’une histoire des assurances sociales en  France 6. Ils ajoutent : «dans le contexte économique de la Belle Epoque, aucun élément ne permettait de parier sur le développement ultérieur de la prévoyance obligatoire ; rien n’autorisait non plus à penser que celle-ci l’emporterait progressivement sur les autres formes de protection sociale». On pourrait ajouter que le salariat, encore minoritaire dans la plupart des pays européens, est plutôt considéré comme un pis-aller, et non comme un statut enviable et appelé à se développer. En France, l’anarcho-syndicalisme le rejette et prône une société de «libres producteurs». L’idéal, c’est l’indépendance par le travail et la propriété individuelle.

La Première Guerre mondiale entraîne une militarisation et une socialisation des populations européennes. Les pertes par fait de guerre et épidémies laissent de très nombreuses veuves et orphelins, mais aussi des vieux parents privés du soutien de leurs enfants 7. En France, ceci entraîne la création d’un régime d’assurance militaire. «Vers 1930 […] la part des retraites et pensions dans les revenus privés atteignait près de  7,5 % (contre 1,5 % en 1913) » 6. Ces pensions de guerre contribuent à l’évolution  des esprits et des pratiques administratives. La loi de 1930, qui rendra effectivement obligatoire en France l’assurance vieillesse, passe plutôt dans l’indifférence des salariés concernés. Il faudra une décennie pour habituer employeurs et salariés à cotiser à un régime obligatoire et collectif de retraite, en grande partie grâce au rôle joué par les mutualistes dans sa gestion. Un régime que  les travailleurs indépendants refuseront de rejoindre après la Seconde Guerre mondiale, avant de créer leurs propres régimes de sécurité sociale, les plus limités  possibles.

6. Michel Dreyfus, Michèle Ruffat, Vincent Viet, Danièle Voldman, avec la collaboration de Bruno Valat : Se protéger, être protégé, une histoire des Assurances sociales en France, Presse Universitaires de Rennes, 2006.

7. Dans certains pays africains, le sida laisse aujourd’hui de nombreux enfants à la charge de leurs grands parents, ce qui rend encore plus nécessaire le dispositif de minimum vieillesse mis en place par l’Afrique du Sud, par exemple.

 

Les salariés âgés davantage à la merci  du chômage

Un autre constat retient l’attention : les crises économiques affectent plus particulièrement les travailleurs âgés et les repoussent vers des activités indépendantes. Cette situation se retrouve partout, notamment après la crise de 1929.  L’Allemagne en fournit un exemple particulièrement marqué : «au moment de la plus forte chute d’activité des hommes âgés, entre 1925 et 1933, une majorité de travailleurs salariés perdit son emploi,  entraînant ainsi entre les deux recensements professionnels une forte augmentation (de 50 à 70 % des 65 ans et plus) de la part des travailleurs indépendants dans la population, proportion qui baissa à nouveau de 7 points jusqu’en 1930» 8.

Un phénomène que l’on a pu observer, par exemple en Corée du Sud, sous  l’effet de la crise de 1997 (Voir page 85). En revanche, lorsque le choc pétrolier  de 1973 entraîne un déclin durable de l’activité en Europe, ce sont les régimes de retraite qui sont sollicités, aux côtés de l’assurance chômage et de l’assurance invalidité, pour prendre en charge le sous-emploi. Une situation peut-être transitoire avant d’en venir à la prolongation de l’activité, comme c’est le cas au Japon et en Amérique du Nord avec, notamment, le phénomène des «secondes carrières» dans lesquelles la retraite ne représente qu’une partie du revenu qui permet, ou nécessite, la poursuite d’une activité réduite. Une autre forme d’amortisseur, que l’on observe, semble-t-il, dans les pays anciennement soviétiques, réside dans le retour  à une solidarité familiale accrue. Aujourd’hui, en Europe de l’Ouest, ce sont plutôt  les retraités qui aident leurs enfants et  petits enfants. Demain, la situation inverse, qui prédominait jusque dans les années 1960, pourrait-elle revenir ?  La poursuite de l’activité jusqu’à un âge  avancé, plutôt liée au travail indépendant, constitue jusqu’aux Trente Glorieuses, la principale ressource des personnes âgées, si l’on en juge par leurs taux d’activités. En 1900, 60 à 70 % des hommes de plus de 65 ans sont en activité, et ce pourcentage tourne encore autour de 50 % avant la Seconde Guerre mondiale. Les taux d’activité aux âges élevés ne s’effondrent qu’à partir des années 1950 9.

8. Christophe Conrad, opus citatum.

9. Christophe Conrad, opus citatum.

 

L’apparition  d’un modèle soviétique

La Grande Guerre est aussi à l’origine du communisme russe. Celui-ci bâtit une société étatisée et fonctionnarisée, aux antipodes des idéaux précédents. C’est en quelque sorte le salariat poussé à l’extrême par l’étatisation de l’économie qui place la plupart des indépendants et des salariés dans une situation proche de celle des fonctionnaires, et, dans les cas les plus achevés, par la collectivisation des terres qui transforme les paysans en salariés.

 

Le modèle Beveridge

Les modèles bismarckien et soviétique ne sont pas seuls. Les pays scandinaves, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande, l ’Australie et le Canada ont suivi une autre voie. Elle se situe plutôt dans le prolongement de l’assistance publique. Ainsi, l’Old Age Pension Act britannique, de 1909, crée une pension forfaitaire et minimum attribuée à 70 ans. L ’assurance vieillesse, instaurée en 1925 pour les salariés, est également forfaitaire, et financée par une cotisation forfaitaire.
C’est Lord William Beveridge, auteur, en 1942, d’un célèbre rapport consacré à l’assurance sociale et aux services annexes 10, qui va attacher son nom à ce troisième modèle. L’idée directrice est que, pour faire disparaître la pauvreté, il faut assurer aux familles la couverture de leurs besoins élémentaires sans les déresponsabiliser, en lien avec le plein emploi recherché dans une approche keynésienne. En matière de retraite, le rapport propose de garantir «une allocation d’un taux bas sans rapport avec les revenus antérieurs, en contrepartie d’une contribution faible imposée à tous 11». Le maintien du niveau de vie pendant la retraite est laissée à la responsabilité de chacun et relève de l’épargne personnelle. Celle-ci est d’ail- leurs nécessaire pour permettre l’investissement qui, lui-même, contribue au plein emploi. Cette allocation de retraite a donc vocation à couvrir toute la population, sans lien avec l’activité professionnelle. Sa gestion est, de ce fait, nécessairement étatique. En ne fournissant qu’une prestation minimum, elle appelle le développement de régimes complémentaires. Enfin, pas plus que le modèle Bismarck, le modèle Beveridge n’a pour objectif une redistribution verticale des revenus, ce en quoi il se distingue,lui aussi, de l’assistance, jugée humiliante et facteur de déresponsabilisation.

L’apparition d’un véritable revenu  de remplacement pour les personnes âgées  pendant les Trente Glorieuses

«En somme, votre régime est très récent». Cette exclamation de surprise du chef d’une délégation chinoise reçue à l’Observatoire des Retraites est fondée. Aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, les systèmes de retraite demeurent  très limités dans les pays industrialisés et sont presqu’inexistants ailleurs. En Europe comme en Amérique, ils ne couvrent qu’une partie limitée de la population, essentiellement les fonctionnaires et les salariés. De plus, comme le note Christophe Conrad, «les assurances ne prévoyaient très souvent, avant la Deuxième Guerre mondiale, aucun lien entre le paiement d’une pension et la fin de l’activité professionnelle, les prestations  n’étaient nulle part conçues pour permettre à un assuré de vivre avec la seule  pension. Là aussi, pour la grande majorité des actifs, la politique sociale ne  s’approchera que progressivement, et véritablement seulement à compter des années 50, des acquis des groupes professionnels privilégiés». C’est dans la période 1945-1974, celle des Trente  Glorieuses, que les régimes de retraite obligatoires se généralisent. Ils aboutissent dans la période suivante à ce qu’Emmanuel Reynaud a pu qualifier de «petit paradis des retraités» : une période de «grandes vacances», en bonne santé, avec un niveau de vie proche de celui connu en activité, sans la contrainte de devoir travailler. Ce qui était l’apanage de quelques catégories très réduites est devenu la règle générale, entraînant un changement profond des mentalités et des comportements. La retraite n’est plus redoutée, mais attendue. Le risque de devenir vieux est devenu une quasi-certitude. La misère physique et matérielle associée à la retraite s’est reportée sur ce qui reste réellement un risque, la dépendance. Pour combien de temps ?

Cette évolution générale dans les pays dits développés n’a pas pour autant fait apparaître un modèle unique de système de retraite. Si, dans les pays  plutôt bismarckiens, l’amélioration de la  condition des retraités a découlé surtout de l’amélioration des régimes de base, dans les pays plutôt beveridgiens, elle a été aussi la conséquence du développement des régimes d’entreprise,  devenus complémentaires à des pensions de base faibles, pendant cette même période des Trente Glorieuses.

10. Social Insurance and allied services, novembre 1942. Ce rapport n’a jamais été traduit en français.

11. In : L’influence du rapport Beveridge sur le plan français de sécurité sociale de 1945 Nicole Kerschen, Revue française de science politique 1995 vol. 45 n° 4.

L’influence des modèles européens dans le monde

Après la Seconde Guerre mondiale, le modèle soviétique est imposé en Europe  centrale et orientale, à l’exception de la Yougoslavie. Il est adopté  par la Chine, mais pour la seule frange salariée des entreprises d’Etat, la population étant essentiellement rurale.

Une extension des régimes  de retraite dans les colonies ?
La comparaison, dans les tableaux annexes, de la date de création du premier régime de retraite de sécurité sociale et de la date de l’indépendance montre que, la plupart du temps, si l’on met à part le cas des fonctionnaires, les régimes ont été créés après la période coloniale. Ceci est également vrai pour le Canada, l ’Australie et la Nouvelle-Zélande, vue leur très grande autonomie. Ce constat n’a rien d’étonnant, puisque les régimes de retraite commençaient seulement à prendre de l’importance dans les métropoles au moment de la dernière vague de décolonisation. Même lorsqu’ils avaient été transposés dans les colo- nies, ils ne concernaient pas le monde rural et les travailleurs indépendants qui constituaient l’essentiel de la population. Enfin, la période coloniale de la fin du XIXème et de la première moitié du XXème siècle a été trop courte pour implanter en profondeur un état de droit  et d’administration comparable à celui existant en Europe. La décolonisation a souvent été trop brutale et rapide pour permettre une relève en douceur de l’administration coloniale.

Les premières fondations de la sécurité sociale ont néanmoins été bâties à cette époque. L ’Afrique francophone hérite ainsi de l’époque coloniale un droit du travail, la couverture des accidents du travail, et des prestations familiales. Les Etats nouvellement indépendants pourront s’appuyer sur les institutions gérant ces prestations lorsqu’ils mettront en place, très rapidement, des régimes de retraite. S’y ajoute une empreinte culturelle. Il est frappant de constater que les Etats francophones ont tous adopté le modèle des assurances sociales et ont fort peu innové jusqu’à présent, alors que les Etats anglophones, sans doute moins bien dotés au départ, ont adopté des solutions variées et, semble-t-il, plus pragmatiques.

L’action de l’Organisation  Internationale du Travail et  la convention 102
Dès sa création en 1919, l’OIT se donne pour objectif le développement de la sécurité sociale. Le préambule de sa constitution cite les pensions de vieillesse et d’invalidité parmi les conditions de travail qu’il est urgent d’améliorer. Elle contribue à la création en Amérique latine de régimes de retraite qui s’inspirent des assurances sociales apparues en Allemagne. En 1952, elle adopte une convention en matière de protection sociale, la convention n° 102. Les Etats qui ratifient ce texte s’engagent à respecter un certain nombre de normes minimales de sécurité sociale. Ces normes reflètent les idées et les expériences  de l’époque. La convention propose le choix entre le modèle bismarckien et le modèle beveridgien.

Les Etats qui adhèrent à la convention doivent couvrir :

• soit des catégories professionnelles  plus ou moins larges (ce peut être les   salariés des entreprises employant au   moins 20 personnes),

• soit tous les résidants avec application d’une condition de ressources. La prestation doit prendre la forme d’une  pension viagère, revalorisée en cas de variation sensible du coût de la vie et du niveau de vie des actifs.

La pension pleine peut être subordonnée :

• soit à une condition de 30 années de  cotisation ou d’emploi,

• soit à une condition de 20 années de résidence. Une pension réduite doit être garantie dès lors que l’assuré compte 10 années de cotisation ou d’emploi ou 5 années de résidence. Le modèle Bismarck suppose le développement d’un salariat stable et très formalisé avec des entreprises suffisamment productives et rentables pour pouvoir supporter le financement de la protection sociale, ceci dans un cadre étatique capable de les y contraindre. Le modèle Beveridge suppose des Etats forts, capables de lever des ressources importantes et de les redistribuer, éventuellement en connaissant les revenus des individus. Il ne permet pas de distinguer entre la population rurale, le plus souvent très majoritaire et couvrant ses besoins de manière traditionnelle, et les salariés urbains de moins en moins insérés dans des solidarités familiales et villageoises. Il n’est donc pas étonnant que le Bureau International du Travail ait promu dans les pays en voie de développement, souvent indépendants depuis peu de temps, le modèle Bismarck, plus accessible. L’article de Pierre Mouton dans la Revue internationale du Travail de septembre 1961 est très explicite (voir la description de l’Afrique page Afrique).

On s’attendait à ce que le développement économique des nouveaux Etats emprunte les mêmes voies que celles que l’Europe avait connues, investissement, industrialisation, grandes entreprises, extension progressive du statut de salarié à la majorité des actifs, et ce dans un cadre d’abord local et national, abrité par les barrières douanières et le coût des transports. La protection sociale paraissait devoir accompagner cette évolution comme elle l’avait fait dans les premiers pays industrialisés. Or, il n’en a rien été.

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Andrei Tretyak

Le modèle soviétique

L’Union soviétique construit progressivement, dans les années 1920-1930, un nouveau modèle de sécurité sociale qui se caractérise par la couverture de la quasi-totalité de la population, le financement étant assuré par les fonds publics venant du budget de l’Etat et des entreprises publiques. Il n’y a pas de cotisations sociales proprement dites, mais plutôt un système de prélèvements obligatoires imposés par l’Etat aux entreprises, prélèvements qui financent entre autre le système de retraite. L’Etat fixe le niveau des salaires pour les différents types d’emplois, assure, voire oblige, le plein emploi de la population active et contrôle les finances des entreprises. Les prestations de retraite, entièrement à la charge de l’Etat, garantissent un niveau de revenu décent pour la plupart des retraités.

 

* Andrei Tretyak est expert en politiques sociales au sein de l’ADECRI.

Retraite et mondialisation

Contrairement aux attentes, le développement économique du « tiers  monde » n’a pas reproduit à l’identique celui des pays européens et nord-américains. Les «dragons asiatiques», suivis par la Chine, ont joué la carte de la mondialisation et de la compétitivité. Les théories favorables au libre-échange, le «consensus de Washington» qui prônait l’ouverture à la mondialisation, opposée au dirigisme, l’abaissement des barrières douanières poursuivi par l’Organisation Mondiale du Commerce ont concouru à créer une concurrence exacerbée. Dans le même temps, l’explosion démographique, si elle accroît les besoins, fournit également une main d’œuvre abondante,  sans qu’il soit besoin de l’attirer ni de la fidéliser.

La rapidité des bouleversements techniques, économiques et financiers interdit toute stabilité et vision à long terme pour les entreprises. Le bilan, entre perdants et gagnants, est sans doute positif du point de vue de la croissance économique. Mais cette croissance économique laisse la sécurité sociale de côté.

Le développement  d’une économie informelle

L’économie traditionnelle, dite « formelle », avec son salariat stable,  progresse relativement peu, voire régresse. C’est l’économie informelle qui se développe. Elle assure parfois l’essentiel des emplois créés. Du coup, les régimes de sécurité sociale, liés au salariat formel, ne couvrent qu’une faible majorité des salariés en Amérique latine et demeurent cantonnés à d’étroites minorités en Asie du Sud-Est et en Afrique. En droit, 40 % de la population mondiale en âge de travailler devrait être couverte par un régime de retraite. Mais seulement 26 % en bénéficie dans les faits 1. Le modèle des assurances sociales se révèle inadapté pour les emplois  précaires, les carrières incomplètes, qui sont souvent celles des femmes.  L ’existence de conditions de durée de cotisation minimum, la non prise en compte des années au-delà d’un nombre maximum, le calcul de la pension sur les salaires des seules  dernières années de cotisation pénalisent les uns, avantagent les autres. Ainsi, au Maroc, environ 30 % des cotisants à la Caisse nationale de sécurité sociale, qui couvre les salariés du secteur privé, n’atteignent pas la durée minimum de 3 240 jours de cotisation nécessaire pour avoir droit à une retraite 2. Une telle situation n’incite pas à se déclarer. Le clientélisme politique et la mauvaise gestion peuvent aussi se rencontrer. Et la démographie, lorsqu’elle devient moins favorable, alourdit le poids des pensions.

L’apparition  d’un nouveau modèle  de retraite au Chili

Le Chili fournit un bon exemple de cette dérive. Son système de retraite fragmenté, injuste, devient de plus en plus onéreux et insoutenable. En 1981, il procède à une réforme radicale et abandonne le modèle Bismarck. Il s’affranchit des normes internationales fixées par la convention 102 de l’OIT et invente un nouveau modèle de sécurité sociale, toujours obligatoire pour les salariés, mais individualisée, privatisée et financée en capitalisation (Voir page 57). Les cotisations sont versées à des fonds de pension gérés par des sociétés privées à but lucratif et en concurrence. Elles s’accumulent dans des comptes individuels. Elles constituent un capital dont chaque assuré est propriétaire, et dont il dispose librement à partir d’un certain âge. Malgré les doutes exprimés notamment par le BIT, cette réforme est d’abord couronnée de succès. Le nombre de cotisants, qui ne cessait de diminuer, remonte. Les fonds de pension contribuent à la privatisation des entreprises nationales et obtiennent des rendements enviables pendant une vingtaine d’années. Le Chili, avec son strict équilibre budgétaire, fait figure de modèle, alors même que  l ’Amérique latine connaît une crise économique avec une très forte inflation et un endettement massif.

La priorité  donnée au désendettement et au marché

En 1989, un article de John Williamson,  économiste proche de l’école de  Chicago, énumère les dix principes à  suivre pour retrouver l’équilibre budgétaire et le chemin de la croissance :  recentrer les dépenses publiques sur  les fonctions essentielles (soins de santé, éducation, infrastructures), mettre fin à l’interventionnisme de l’Etat dans l’économie en privatisant les entreprises et éventuellement les services publics, et en s’ouvrant à la mondialisation des investissements et des échanges, d’une façon générale, abandonner le dirigisme pour le  libéralisme. L ’article n’aborde pas les questions de sécurité sociale. Mais il considère la gestion publique comme facilement inefficace et souvent corrompue. Il lui oppose les vertus de la gestion privée et de la concurrence, qui garantiraient l’efficacité au moindre coût. Les régimes de retraite fournissent, de fait, de nombreux exemples d’inefficacité, de coûts de gestion élevés, de redistribution ascendante  des salariés pauvres et précaires vers les salariés à carrière complète. Une étude 3 citée par le directeur du Département de la sécurité sociale du BIT, Colin Gillion, indiquait que les frais de gestion représentaient en moyenne près de 28 % des retraites servies en Amérique latine et dans les Caraïbes, contre un peu plus de  3 % dans les pays membres de l’OCDE. Ils dépassaient 80 % en Colombie,  atteignaient 90 % à Belize et 131 %  au Pérou. Le coût des fonds de pension chiliens, 8 %, reste élevé, en raison de dépenses commerciales importantes, mais il se situe tout de même dans le bas de la fourchette.

1. Rapport mondial sur la sécurité sociale « Donner une couverture sociale en période de crise et au-delà », BIT novembre 2010.

2. Salah-Eddine Benjelloun : Une première évaluation des réformes des retraites au Maroc, thèse d’économie, université Paris Dauphine, prix 2011  de l’Observatoire des Retraites.

 

La Banque mondiale  prône un modèle à trois piliers, proche du modèle chilien

Les dix mesures préconisées par John Williamson sont reprises par le Fonds Monétaire International et la Banque mondiale qui siègent à Washington. Elles constituent ce que l’on appelle dès lors « le consensus de Washington ». Elles inspirent l’action de ces institutions internationales. Le département des recherches de la Banque mondiale les décline en 1994 dans  un rapport qui bénéficie d’un grand retentissement : « La crise du vieillissement : mesures destinées à protéger les personnes âgées et à promouvoir la croissance » 4. Il prône un système de retraite à trois piliers :

• Un pilier d’assistance géré et financé par l’Etat, fournissant soit une pension forfaitaire de type beveridgien, soit un filet de sécurité, c’est-à-dire   la garantie d’une pension minimum  si l’épargne accumulée est insuffisante.

• Un pilier d’épargne retraite privée obligatoire, dans le cadre de fonds   de pension d’entreprise ou de branche, ou, de préférence, sous forme  de plans individuels de retraite plus   adaptés à la mobilité des travailleurs   et leur laissant davantage de choix  (mais aussi de responsabilités et de   risques).

• Un pilier d’épargne privée facultative.

Comme l’écrit Emmanuel Reynaud 5, la Banque mondiale entend ainsi  « combiner deux objectifs : protéger les personnes âgées et favoriser la croissance économique. […] L ’équité est perçue en tant que strict équilibre comptable, pour chaque individu pris isolément, entre ce qu’il a versé et ce qu’il reçoit. Le marché est pensé comme le mode de régulation optimal et l’intervention politique n’est justifiée que pour pallier ses défaillances. […] Du point de vue de l’application concrète des propositions formulées, les auteurs mettent en avant la réforme des  retraites réalisée au Chili en 1981. »

 Ce « modèle Banque mondiale », ainsi promu, est adopté dans les années 1990 sous des formes variables en Amérique latine, et dans la majorité des pays d’Europe centrale et orientale nouvellement libérés du joug soviétique. L ’Australie, la Nouvelle-Zélande et la Chine, s’en inspirent. Il conduit à remplacer dans une large mesure des régimes de sécurité sociale en répartition par des régimes d’épargne, donc de capitalisation. Un débat oppose la Banque mondiale au Bureau International du Travail. Le BIT met l’accent sur les risques que ce modèle fait courir aux assurés en réduisant, voire en supprimant, la mutualisation entre les assurés et la solidarité entre les actifs et les retraités. Il dénonce l’illusion qui consiste à croire que la capitalisation pourrait prévenir l’accroissement des prélèvements lorsque le nombre de retraités augmente par rapport au nombre d’actifs. « Du fait du vieillissement de la population, la proportion de l’ensemble du revenu national qui doit être transférée aux retraités (à condition que l’on veuille maintenir leurs revenus relatifs et ne pas changer l’âge actuel de la retraite) devra être augmentée presque au prorata. »

Constat  d’échec pour l’extension de  la sécurité sociale

Dans le même temps, le Bureau International du Travail s’interroge de plus en plus sur l’échec de l’extension de la protection sociale. « Dans de nombreux pays en développement, la  couverture sociale est restée très faible, ne concernant qu’une fraction limitée de la population … Elle tend même souvent à régresser, notamment en raison des politiques d’ajustement structurel  et de privatisations. Parallèlement, l’on  assiste partout à la croissance du secteur informel, au point que l’on parle de plus en plus aujourd’hui non plus de  secteur mais d’économie informelle. » 7 Ce phénomène ne se limite plus au monde rural, mais « s’étend à l’ensemble des secteurs et englobe toutes les catégories de travailleurs : salariés, travailleurs indépendants, travailleurs à domicile, travailleurs familiaux non rémunérés, etc. En outre, le phénomène ne se limite pas aux petites entreprises… ». Manifestement, la méthode conventionnelle fixant des objectifs de couverture sociale minimum, mais à atteindre au moyen de régimes traditionnels de sécurité sociale, n’est pas adaptée à la situation.

D’où une nouvelle stratégie qui, faisant feu de tout bois, ajoute aux  mécanismes « classiques » que sont les assurances sociales (Bismarck), les systèmes universels (Beveridge) et l’assistance sociale (filet de sécurité), l’encouragement aux initiatives locales, notamment la micro-assurance (voir le cas de l’Inde page 84) et l’articulation entre ces initiatives et l’action des pouvoirs publics. Ce faisant, le BIT surmonte sa réticence à encourager la constitution d’une protection sociale  à plusieurs vitesses, sans solidarité entre toutes les formes d’emploi.  «Précédemment, la tendance générale était de se concentrer en premier lieu sur les pensions de vieillesse et sur les autres prestations de long terme destinées à assurer une sécurité du revenu après la cessation d’activité.» 8 Les soins et les prestations de chômage paraissent désormais prioritaires dans les pays en développement. Ils correspondent mieux aux attentes des actifs. Le BIT prône la coopération avec les autres organisations internationales, l ’Association Internationale de la Sécurité Sociale qui regroupe la plupart des régimes de sécurité sociale existant dans le monde, mais aussi la Banque mondiale.

De son côté, celle-ci assouplit son approche dogmatique des années 1990. En septembre 1999 9 Joseph Stiglitz, économiste en chef de la Banque mondiale de 1997 à 2000, remet en question nombre d’idées prônées dans le rapport de 1994.

Pour lui, l’introduction de comptes  individuels d’épargne retraite, dans les régimes de base jusqu’alors en répartition, n’a pas les vertus qu’on lui prête. Elle n’entraîne pas nécessairement ni une augmentation de l’épargne nationale, ni une meilleure allocation de cette épargne. Son  impact positif sur la croissance n’est donc pas assuré. Or, c’est la clé d’une éventuelle amélioration de la situation des assurés. En revanche, le coût de la transition d’un système à l’autre et les coûts de gestion élevés inhérents  aux comptes individuels sont oubliés ou sous-estimés.

Il dénonce la confusion entre avantages et inconvénients propres aux divers systèmes de retraite possibles et défauts résultant de leur mise en œuvre. Il remarque ainsi : « Pourquoi un gouvernement qui est inefficace et corrompu lorsqu’il administre un système de sécurité sociale serait-il  efficace et honnête lorsqu’il régule un système privé de retraite ».

Et il note « La difficulté d’atteindre un optimum en matière de politique de retraite devrait nous rendre prudent quant à la possibilité qu’un même  ensemble de recommandations puisse convenir à des pays allant de l’Argentine à l’Azerbaïdjan, de la Chine au Costa Rica, de la Sierra Leone à la Suède […] nous devrions réfléchir avant  d’offrir une réponse identique à la terre entière. »

En 2000, Robert Holzmann, directeur de la protection sociale à la Banque mondiale, campe encore sur la défense  des trois piliers avec un passage à la capitalisation, la répartition jouant un rôle résiduel. Mais il admet que « bon nombre de réformes nécessaires peuvent, en principe, être effectuées dans  le cadre d’une réforme du système par répartition, c’est-à-dire en modifiant les  paramètres du système de pensions » 10 et il ajoute que la Banque mondiale doit faire « preuve de flexibilité face aux préférences nationales et à la situation des différents pays ».

3. Olivia Mitchell : Frais administratifs des régimes de retraite publics et privés, document de travail NBER 5734, 1996.

4. Averting the Old Age Crisis : Policies to Protect the Old and Promote Growth,  Oxford University, 1994.

5. Emmanuel Reynaud : La Banque mondiale et les retraites : un système à trois piliers, in la Lettre de l’Observatoire des Retraites n° 8, mai 1996.

6. BIT / Colin Gillion, Directeur du Département de la sécurité sociale:  Développement et réforme des régimes de la sécurité sociale : l’approche du  Bureau International du Travail, Revue internationale de sécurité sociale, vol. 53, 1/2000.

7. BIT / Emmanuel Reynaud : Extension de la sécurité sociale : la démarche du Bureau International du Travai, ESS Document n° 3, Genève, Bureau International du Travail, 2003. Rapport présenté à la 27 ème assemblée générale de l’Association Internationale de la Sécurité Sociale en 2001.

8. Emmanuel Reynaud, opus citatum.

9. Repenser la réforme des retraites, dix idées reçues sur les systèmes de protection sociale, Peter R. Orszag et Jospeh E. Stiglitz, reparti.free.fr/fpstigfr.pdf.

10. L’approche de la Banque mondiale quant à la réforme des pensions, Robert Holzmann, Revue internationale de sécurité sociale, vol. 53, 1/2000.

Les types de régimes