Elise Prats, chargée d’études à la direction technique du GIE Agirc-Arrco
A première vue, la formule des "comptes notionnels", innovation en matière de retraite, ressemble fortement à la formule des points de retraite. Chaque assuré acquiert un capital virtuel de droits à retraite qui reflète les cotisations versées et peut se comparer au compte de points français. Mais la valeur de ce capital varie en fonction de l’espérance de vie de la génération de l’assuré et de son âge au moment du départ en retraite. L’intégration de ces variables démographique, ainsi que de l’évolution de la croissance du PIB, tend à faire des comptes notionnels un mécanisme de "pilotage automatique" différent de la technique par points utilisée par les régimes français. S’il y a parenté, il n’y a pas identité.
Dans le milieu des années quatre-vingt dix est apparu un nouveau modèle de régimes appelés régimes de comptes notionnels. Sous l’influence et avec l’aide d’organisations internationales promouvant des pensions plus individualisées et étroitement rattachées aux cotisations, plusieurs pays d’Europe ont remplacé leur régime public à prestations définies en régime public notionnel à cotisations définies, notamment la Lettonie, l’Italie, la Pologne, et la Suède. Après avoir exposé les principes techniques régissant les régimes notionnels à cotisations définies, nous verrons jusqu’à quel point ils peuvent s’apparenter aux régimes par points.
Mode d’acquisition et de liquidation des droits
Dans les régimes de comptes notionnels, le niveau de la pension résulte de l’effort contributif réalisé tout au long de la vie professionnelle. Pour comptabiliser cet effort, le compte individuel de chaque assuré est crédité annuellement des cotisations versées par l’employeur et l’assuré sans que les fonds correspondants y soient réellement déposés : ces comptes sont dits « fictifs » car non capitalisés. Ces régimes continuent de fonctionner en répartition, les cotisations effectivement versées servant à financer les pensions des retraités de l’année en cours.
Les régimes de comptes notionnels peuvent également fournir des droits non contributifs, notamment pendant les périodes d’éducation des enfants, de service national ou d’invalidité. Le montant de ces droits est calculé à partir d’un revenu reconstitué représentant le niveau de vie du bénéficiaire. Le financement de ces droits est assuré par les pouvoirs publics.
Lors de la liquidation des droits, le capital accumulé est transformé en annuité actuarielle, c'est-à-dire que la valeur actualisée de l’ensemble des pensions perçues pendant toute la période de retraite doit correspondre exactement au montant des cotisations accumulées et revalorisées durant la vie active. Le coefficient de conversion du capital virtuel en rente, qui correspond au prix d’achat d’une unité de rente, est appelé diviseur. Celui-ci tient compte de trois paramètres : l’âge de départ à la retraite de l’assuré, l’espérance de vie unisexe de sa génération à cet âge et le taux d’actualisation des pensions.
Coefficient de conversion et conditions d’équilibre des régimes
À travers le coefficient de conversion, les régimes de comptes notionnels introduisent un mécanisme d’ajustement automatique des pensions à la hausse de la longévité. Pour une même génération, le coefficient de conversion décroît avec l’augmentation de l’âge de départ en retraite. Ainsi retarder sa retraite revient à liquider une pension plus élevée puisque la durée de la retraite sera en moyenne plus courte. Pour un âge donné, le coefficient de conversion augmente selon les générations successives puisque l’espérance de vie à cet âge augmente. Un assuré né en 1945 prenant sa retraite à l’âge de 62 ans aura une pension plus élevée qu’un assuré né en 1946 prenant sa retraite au même âge. Pour maintenir un taux de liquidation constant, les générations successives devront prolonger leur activité.
Les notions d’âge légal de la retraite et de durée d’assurance n’ont donc pas de fondement dans les régimes notionnels à cotisations définies. Le montant de la rente étant fondé sur l’âge effectif de la prise de retraite et sur l’effort de cotisation réalisé tout au long de la vie active, seul un âge minimum pour la liquidation des droits est fixé. Au-delà de cet âge, le départ à la retraite est flexible. Plus la carrière professionnelle est longue, plus le capital virtuel accumulé est important et plus le coefficient de conversion du capital est bas. Les barèmes d’acquisition et de liquidation des droits sont donc fixés de manière à ce que les assurés soient incités à prolonger leur vie active et que l’âge de départ en retraite relève de l’arbitrage individuel.
Les régimes de comptes notionnels introduisent également un mécanisme d’ajustement économique de long terme. En fixant un taux de cotisation exogène constant, ces régimes s’équilibrent par leur rendement. Pour cela il faut que la revalorisation du capital accumulé par les individus soit au plus égale au taux de croissance de l’assiette moyenne des cotisations, équivalente à terme à la croissance du PIB et que les pensions soient revalorisées selon ce même index. Durant la phase de constitution des droits, les cotisations sont revalorisées annuellement selon un index constaté. Celui-ci est le salaire moyen par tête en Suède et le taux de croissance moyen du PIB sur cinq ans en Italie.
Afin d’équilibrer parfaitement le rendement du régime lors de la phase de retraite, il faudrait que le taux d’actualisation retenu pour convertir le capital en rente soit égal au taux de croissance de l’assiette des cotisations. Cette information n’étant pas connue, il est possible d’arbitrer sur le taux d’actualisation : assurer un taux de remplacement peu élevé en assurant par la suite une progression en termes réels de la pension, soit un taux d’actualisation réel nul, ou assurer un taux de remplacement élevé et maintenir ensuite le pouvoir d’achat, soit un taux d’actualisation positif proche du taux de croissance de long terme de l’assiette des cotisations. Ce dernier cas permet aux régimes de distribuer par avance aux retraités une partie de la future croissance. L’Italie a retenu un taux d’actualisation réel des pensions de 1,5 %, la Suède un taux de 1,6 %.
Pour être équilibrés à long terme compte tenu de la fixation du taux d’actualisation, les régimes de comptes notionnels doivent disposer d’un mécanisme flexible de revalorisation des pensions. En figeant le taux d’actualisation à un niveau r, il faut en effet que le taux de revalorisation des pensions soit équivalent à la différence entre le taux de croissance constaté de l’assiette des cotisations du régime et le rendement r déjà servi. Si l’évolution de l’assiette des cotisations est inférieure au taux d’actualisation retenu, le rendement du régime devient alors supérieur au taux qui rend soutenable financièrement le régime. Lorsque le taux de croissance du salaire moyen par tête est supérieur à 1,6 % en Suède, les pensions sont revalorisées de la différence, dans le cas inverse les pensions perdent du pouvoir d’achat.
Les régimes de comptes notionnels sont souvent comparés aux régimes par points dans la mesure où les prestations de retraite servies par ces régimes reflètent l’effort contributif de chaque assuré durant toute sa vie active. Dans ces deux types de régimes à cotisations définies, chaque assuré possède un compte individuel dans lequel sont comptabilisées les cotisations versées par l’employeur et lui-même. Ces comptes permettent de retracer individuellement la carrière de tout assuré. Bien que le niveau des pensions soit étroitement lié aux cotisations, des objectifs de redistribution au travers des opérations non contributives ne sont pas totalement abandonnés puisque certains aléas de carrière peuvent être pris en compte. Cependant, les régimes de comptes notionnels se différencient des régimes par points sur deux aspects liés : la formation du rendement et le pilotage du régime.
La notion de rendement
Dans un régime par points, les valeurs d’achat et de service du point de retraite qui déterminent le rendement du régime sont fixées annuellement. Lorsqu’un assuré verse un euro de cotisation l’année t, il acquiert aux conditions de cette année Rt euros de rente viagère qui lui seront servis au moment de sa retraite. Durant l’année t, ce rendement est identique pour tous les assurés quels que soient leur âge. Il ne dépend pas des caractéristiques individuelles des cotisants et permet donc de mutualiser les différentes situations personnelles. Ce rendement est instantané, il varie dans le temps. Un même euro de cotisation ne génère pas une rente viagère du même montant Rt euros les années suivantes puisque le point est revalorisé tous les ans.
Dans un régime de comptes notionnels, le paramètre de liquidation des droits est fixé par génération. Le coefficient de conversion qui représente le rendement du régime de comptes notionnels ne s’applique pas à l’ensemble des assurés du régime, il est propre à chaque génération et à chaque âge de liquidation. Une même année il existe donc plusieurs rendements. Contrairement aux régimes par points dans lesquels les conditions d’achat du point sont connues ex ante, les conditions d’achat de la rente dans les régimes notionnels ne sont connues qu’ex post au moment de la liquidation des droits. Cela équivaut à acheter une rente viagère différée dans les régimes par points et une rente viagère immédiate dans les régimes de comptes notionnels.
Le pilotage des régimes
Le pilotage d’un régime consiste à équilibrer celui-ci à long terme, notamment à l’adapter aux évolutions démographiques et économiques pesant sur les ressources et les charges du régime. Alors que dans un régime par points le pilotage est exogène, il est opéré par les gestionnaires du régime lors de la fixation annuelle des paramètres, les régimes de comptes notionnels doivent s’autoréguler tendanciellement. En internalisant dans les paramètres l’augmentation de l’espérance de vie, le rendement actuariel des régimes s’adapterait automatiquement aux évolutions démographiques. Cependant de nombreuses critiques, indiquant qu’ils ne seraient pas à l’abri des chocs démographiques, économiques et politiques, ont été adressées à ces régimes.
La première controverse porte sur l’opportunité de mettre en place des mécanismes d’autorégulation financière au détriment d’une gestion externalisée plus sociale. Dans des conditions démographiques et économiques défavorables aux régimes de retraite, un régime de comptes notionnels pourrait être amené à servir des pensions d’un niveau tellement faible que l’État devrait prendre le relais par le biais de pension minimum garantie. Ce problème a souvent été soulevé dans le cas du système de retraite suédois.
Pour s’autoréguler les régimes de comptes notionnels doivent être très flexibles et réactifs, or certains pays ont introduit des facteurs de rigidité dans leur régime. Par exemple, les coefficients de conversion du capital en rente en Italie ont été construits à partir des tables de mortalité de 1990 et la loi ne prévoit une révision de ces coefficients que tous les dix ans alors que l’espérance de vie à 60 ans continue de croître. La stricte neutralité actuarielle n’est donc pas respectée et le vieillissement individuel n’est que partiellement pris en compte dans le calcul des pensions. Cette disposition réduit l’efficacité du mécanisme de correction automatique de l’un des principaux facteurs du surplus de charges des régimes. La rigidité du système italien provient également des règles de revalorisation des pensions. Alors que le taux d’actualisation de 1,5 % retenu est fondé sur la croissance du PIB, les pensions évoluent comme les prix. Si à terme le PIB évolue plus ou moins que les 1,5 % normé, le régime pourrait être déséquilibré (apparition de déficits ou de surplus permanents).
Le risque politique que courent les régimes de comptes optionnels pourrait venir du caractère permanent des paramètres. Etablis de manière à équilibrer le régime à long terme, ces paramètres doivent à ce titre rester inchangés durablement. Or, les régimes de comptes notionnels ne sont pas tous construits de manière à optimiser leur capacité d’auto-régulation. De plus, leur logique peut être mise à mal par des modifications d’origine politique. L’Italie en fournit l’illustration. La possibilité de faire liquider ses droits à retraite entre 57 et 65 ans avec application de coefficients actuariellement neutres doit en effet être remplacée en 2008 par un âge fixe de 60 ans pour les femmes et de 65 ans pour les hommes. En modifiant ainsi le paramètre de l’âge de départ, l’Italie rompt avec la logique de la réforme de 1995 qui avait introduit le régime de comptes notionnels.