Histoire de la retraite en France

Avec plus de trente régimes de base et complémentaires obligatoires, le système de retraite français apparaît comme relativement complexe. Cette complexité s’explique par son histoire. Les régimes de retraite sont apparus dans un cadre professionnel et se sont développés avec le salariat. Longtemps réservés à quelques professions, leur extension à l’ensemble de la population active est très récente. Elle se réalise au cours du XXème siècle et plus particulièrement après la Seconde Guerre mondiale.

Les dépenses de retraite représentent aujourd’hui presque la moitié des dépenses de la protection sociale. Solidement installé dans le paysage, jouant un rôle économique et social considérable, le système de retraite évolue et continuera d’évoluer en lien avec les évolutions démographiques, économiques et sociologiques.

Les origines de la retraite

L’Ancien régime

Les premiers régimes de retraite apparaissent sous l’Ancien Régime. En 1673, Colbert, ministre de Louis XIV, crée la caisse des invalides de la marine, aujourd’hui Etablissement National des Invalides de la Marine. Ce régime assure une pension à ceux qui ne peuvent plus travailler, l’âge ne constituant que l’une des causes possibles de leur état d’invalidité. C’est seulement en 1784 que ce régime distinguera la pension d’invalidité de la pension de vieillesse attribuée à 60 ans. Il couvre la marine de pêche et de commerce.

La marine de guerre, comme les militaires et d’autres catégories directement au service du Roi, pouvaient également bénéficier de pensions. Les agents des fermes générales (aujourd’hui les fonctionnaires des impôts, mais à l’époque personnels d’entreprises privées) avaient créé leur propre caisse en 1768.

 

De la Révolution au XIXe siècle

La Révolution multiplie les déclarations d’intention tout en détruisant les bases de la protection sociale  existante : interdiction des corporations qui assuraient une solidarité professionnelle, nationalisation des biens du clergé qui assurait l’assistance. C’est le Directoire qui rétablira les fonds de pension des fonctionnaires. Le Consulat crée le franc Germinal en 1803, ouvrant un siècle de stabilité monétaire qui permettra l’essor de l’épargne et de la rente. L’Empire autorise en 1808 les sociétés de prévoyance. Mais elles se limitent à la maladie. Le rôle de la mutualité en matière de retraite restera marginal, même après la loi de 1898 l’autorisant plus largement à gérer de la retraite et de l’assurance vie.

 En 1850 est créée une Caisse Nationale des Retraites, gérée par la Caisse des Dépôts et Consignations. Elle offre aux particuliers des rentes viagères, et aux régimes d’entreprise la gestion de leurs réserves. 

En 1853, les divers fonds de pension des fonctionnaires sont remplacés par un droit de chaque fonctionnaire inscrit au « grand livre de la dette publique » et financé par le budget courant de l’État. C’est la naissance de l’actuel régime des pensions civiles et militaires.

Par ailleurs, le développement de l’industrie s’accompagne de la création de retraites d’entreprise. Certains secteurs stratégiques tels les mines, les chemins de fer, les industries électriques et gazières, finiront par être couverts chacun par un régime propre (respectivement en 1894, 1909 et 1938). Mais les régimes d’entreprise, généralement sous-provisionnés, n’offrent guère de garantie en cas de faillite. Divers scandales, dont celui de la compagnie de Bessèges en 1888, amènent le parlement à adopter en 1895 une loi dite des garanties qui réglemente les caisses patronales, posant des exigences de provisionnement et les soumettant au contrôle de l’État. Cette réglementation aura un effet dissuasif sur le développement des retraites d’entreprise.

C’est le XXème siècle qui voit l’extension de la retraite à l’ensemble de la population active, salariée et non salariée. 

La généralisation de la retraite

Dès 1890, un débat[1] s’ouvre sur l’opportunité d’imiter ou non l’exemple de l’assurance pension créée par le chancelier Bismarck dans l’Empire allemand, y compris l’Alsace et la Moselle. Deux conceptions s’opposent : obligatoire ou facultatif, charité et paternalisme ou droit du salarié.

 

1910 : les rentes ouvrières et paysannes (ROP)

Ce débat aboutit en 1910 à la création des rentes ouvrières et paysannes inspirées du modèle germanique : obligatoire pour les salariés payés en dessous du plafond dit d’assujettissement, financées par les salariés, les employeurs et l’État, elles sont gérées en capitalisation par des organismes librement choisis par les employeurs. En revanche, à la différence de l’assurance pension allemande, les rentes ouvrières et paysannes se limitent à la couverture du seul risque vieillesse avec une pension versée à 65 ans, âge ramené à 60 ans dès 1912. C’est une erreur qui les rend peu attractives et leur vaudra le qualificatif de « retraite pour les morts » de la part de certaines organisations syndicales. En effet, l’espérance de vie à la naissance n’atteignait pas cet âge. Cette erreur, ni Colbert, ni Bismarck ne l’avaient commise. Comme le régime des marins, l’assurance pension allemande couvre les risques invalidité et vieillesse. Jusque dans les années soixante, la majorité des assurés allemands bénéficieront de l’assurance pension au titre de l’invalidité, avant d’atteindre ou non l’âge de la retraite.

De plus, en refusant aux employeurs le droit de contraindre leurs salariés à cotiser, la jurisprudence ruine le caractère obligatoire des rentes ouvrières et paysannes. A la veille de la première guerre mondiale, seul un million de salariés sur un potentiel de quatre millions sont affiliés.

 

1930 : les assurances sociales

Le débat reprend après la première guerre mondiale et aboutit, dans l’indifférence des intéressés, à la création en 1930 des assurances sociales couvrant les risques maladie, invalidité et décès d’une part, vieillesse d’autre part. Les caractéristiques du modèle adopté en 1910 demeurent. Mais, cette fois-ci, le caractère obligatoire s’impose effectivement. La gestion des assurances sociales des salariés agricoles est confiée à la Mutualité Agricole. 

Le plafond d’assujettissement exclut les catégories de salariés les mieux payés, ingénieurs et cadres notamment. Le mouvement patronal à l’origine des allocations familiales dans les années vingt s’intéresse aux autres risques, dont la retraite. Des caisses interentreprises se créent, tant pour gérer les assurances sociales que pour offrir un équivalent aux salariés payés au-dessus du plafond.

 

1937 : les premiers accords paritaires

La création par le Front populaire d’un cadre légal permet la signature d’accords de branche couvrant, pour les catégories exclues des assurances sociales, les mêmes risques que les assurances sociales. C’est le début du paritarisme avec, en 1937, un accord signé entre l’Union des Industries Métallurgiques et Minières et la Fédération Nationale des Syndicats d’Ingénieurs, accord instituant un régime de prévoyance et de retraite pour les ingénieurs « non assujettis à la loi sur les Assurances sociales ». Il est suivi d’accords semblables dans les secteurs de la chimie, de l’aéronautique et des travaux publics. En 1945, plus de 200 000 salariés seront ainsi couverts par des régimes privés, créés par convention collective, et « reconnus d’équivalence » au régime de base dès lors qu’ils assurent une protection au moins équivalente.

 

1941 : l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), financée en répartition

La capitalisation demeure la règle pour le financement. Ce mécanisme repousse à 1960 le versement par les assurances sociales des premières retraites complètes, égales à 40% du salaire moyen de carrière. D’où un débat entre les partisans de l’orthodoxie financière et morale (pas de « déjeuner gratuit » comme disent les économistes) et les partisans de la répartition qui permettrait de verser immédiatement des retraites. Ce débat sera tranché en 1941 avec la création de l’allocation aux vieux travailleurs salariés, attribuée sous condition de ressources, mais sans lien avec la durée de cotisation.  

 

1945 : l’assurance vieillesse du régime général de Sécurité sociale et la généralisation des retraites de Sécurité sociale

Influencé par le rapport de Lord Beveridge publié en 1942, rapport qui prône une couverture forfaitaire de toute la population, le Conseil National de la Résistance prévoit « un plan complet de Sécurité sociale visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence dans tous les cas où ils seront incapables de se les procurer par le travail». Le régime général de Sécurité sociale, créé par les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945, sera presque général pour la branche famille, moins pour la maladie, et pas du tout pour la retraite. La gestion des salariés agricoles demeure confiée à la Mutualité Sociale Agricole. Les régimes de retraite existants sont maintenus à titre provisoire.

La priorité est donnée aux allocations familiales qui absorbent la moitié des ressources du régime. Malgré un passage de fait au financement en répartition, la pension d’assurance vieillesse du régime général demeure proportionnée  à la durée de cotisation (en dehors de l’allocation sous conditions de ressources créée en 1941) et d’un montant très faible, celui des assurances sociales. Tous les salariés qui bénéficient de régimes plus anciens et plus favorables refusent de rentrer dans l’assurance vieillesse du régime général. Les multiples régimes des collectivités locales sont regroupés dans une Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales en 1945. Les transports parisiens créent leur régime en 1948. Ce sont les régimes dits « spéciaux ».

Les travailleurs indépendants, qui souhaitent cotiser le moins possible et comptent sur leur épargne et la revente de leur capital professionnel, créent de leur côté les régimes dits « particuliers » : en 1948 la Cancava (artisans), l’Organic (commerçants et industriels) et la CNAVPL (professions libérales); en 1952 la retraite des exploitants agricoles.

 

En définitive, dans le domaine des retraites, l’impact de la création du régime général de Sécurité sociale en 1945 est d’abord administratif. La gestion de l’assurance vieillesse n’est plus effectuée par des institutions diverses choisies par les entreprises, mais par des caisses de Sécurité sociale gérées par des conseils élus par les travailleurs. Mais le régime général contribue aussi à la généralisation de la retraite, non pas en son sein, mais par réaction, soit pour avoir mieux, soit pour payer moins. Fin 1952, la plupart des catégories professionnelles sont couvertes par un régime de retraite de base. Enfin, le plafond d’exclusion devient un plafond de cotisation et de droits, les cadres étant affiliés au régime général à partir de 1947. Mais ce qui aurait dû devenir la règle générale, un régime de base commun à tous les travailleurs complété par des régimes « chapeaux » propres à certaines professions ou entreprises, demeure limité aux seuls cadres. La retraite de base reste assurée par une mosaïque de régimes.


[1] L’Etat et les retraites, genèse d’une politique, Bruno Dumons et Gilles Pollet, Editions Belin 1994. 

 Les régimes de retraite complémentaire

1947 : la création de l’Agirc

Les cadres souhaitaient eux aussi créer leur propre régime spécial à partir des régimes de branche et des caisses interentreprises déjà existantes. Ils n’obtinrent, par la grève, que le droit de créer un régime complémentaire à la Sécurité sociale. L’accord du 14 mars 1947, premier accord national interprofessionnel signé en France, innove radicalement avec le recours à la technique par points, la gestion paritaire depuis la négociation des dispositions jusqu’à la gestion des caisses fédérées par l’Association Générale des Institutions de Retraite des Cadres (Agirc), et l’application de la répartition dans toutes ses conséquences : le régime sert des retraites à tous ceux qui relèvent ou ont relevé de son champ d’application comme s’il avait toujours existé. Ce faisant, il verse immédiatement une retraite à des catégories dont l’épargne a été rapidement réduite à néant par l’inflation qui avoisine 50 % par an entre 1945 et 1948. Cent francs début 1945 ne représentent plus fin 1951 que 10 francs en pouvoir d’achat…

L’après-guerre voit en effet s’opérer une gigantesque dévalorisation de l’épargne accumulée[1]. Les rentes n’étant pas indexées, leur pouvoir d’achat devient en quelques années dérisoire. Cette « faillite » de la capitalisation, dont les conséquences dramatiques furent limitées par la création des régimes en répartition, marquera profondément les esprits et conduira au « tout répartition » en matière de retraite. De plus, jusque dans les années soixante dix, le rendement des obligations et emprunts d’État demeurera nul ou négatif. Les régimes créés en capitalisation ou, plus souvent, en mixte répartition - capitalisation, ne furent sauvés que par le passage à la répartition pure. Et cette situation dissuada d’accumuler trop de réserves, celles-ci fondant au fur et à mesure de leur constitution.

Le régime des cadres devient la référence en matière de retraite, à l’égal du régime des fonctionnaires. D’autant plus que le développement rapide du salariat, et celui, plus rapide encore, de l’encadrement, pendant les « trente glorieuses » années qui suivent la guerre, permet au régime, non seulement de faire échec à l’inflation, mais de faire progresser les retraites au rythme des salaires et de développer une politique sociale généreuse.

Ce succès, ainsi que la modicité de la pension de base, provoquent une multiplication d’accords d’entreprises et de branches créant des régimes complémentaires pour les salariés non-cadres, souvent avec le concours technique des compagnies d’assurance. Ce foisonnement de régimes et d’institutions entraîne des situations très différentes pour les salariés. De plus, le recours à la répartition dans un cadre démographique restreint ne va pas sans danger pour la pérennité de ces régimes. Les partenaires sociaux tentent de les organiser en créant, par accord du 15 mai 1957 l’Unirs (Union Nationale des Institutions de Retraite des Salariés), régime unique ayant vocation à accueillir les institutions de retraite complémentaire créées pour les non cadres. L’Unirs permet une compensation financière sur une base démographique élargie. Mais les régimes ayant un meilleur équilibre démographique que l’Unirs estiment préférable de conserver leur indépendance. Demi-succès, demi-échec, l’Unirs laisse subsister une cinquantaine de régimes « non-cadres » indépendants.

 

1961 : la création de l’Arrco

Tirant les leçons de cette situation, les partenaires sociaux signent le 8 décembre 1961 un nouvel accord créant l’Association des régimes de retraite complémentaire (Arrco). L’Arrco a pour mission de compenser, coordonner et assurer la pérennité des régimes de retraite destinés aux non cadres. L’ensemble de régimes ainsi fédérés est disparate. Le rendement varie sensiblement d’un régime à l’autre et, si le calcul de la retraite en points constitue le modèle dominant, on trouve des régimes calculant les droits en % des dernières années de carrière. Peu à peu, cet ensemble s’homogénéisera pour aboutir au 1er janvier 1999 à un régime unique Arrco qui devient l’« Association pour la retraite complémentaire des salariés ».

 

1972 : la généralisation des retraites complémentaires

La plupart des accords de branche signés par les partenaires sociaux ont été étendus et élargis par les pouvoirs publics, ce qui les a rendus applicables aux entreprises non- adhérentes aux organisations patronales signataires. Mais cela laissait de côté environ un million de salariés et 500 000 retraités de secteurs non représentés dans ces organisations patronales, petits commerces, hôtellerie, entreprises de travail temporaire, certaines professions libérales, certaines associations, etc. D’où, à la demande des partenaires sociaux, l’adoption de la loi du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire pour les salariés relevant pour leur retraite de base du régime général et de la Mutualité Sociale Agricole. Cette loi fait obligation aux entreprises concernées d’affilier leurs salariés à un régime complémentaire sans autre précision. Si l’Agirc et l’Arrco regroupent l’essentiel des salariés, coexistent des régimes de branches (Banque, Assurances, personnels des organismes de Sécurité sociale, une partie des salariés agricoles, personnels au sol d’Air France, personnels des Caisses d’épargne, etc.). Peu à peu, ces régimes vont s’intégrer à l’Agirc et à l’Arrco dont le rôle est renforcé par la loi du 8 août 1994. Cette loi transpose des directives communautaires et crée dans le Code de la Sécurité sociale un livre IX relatif « à la protection sociale complémentaire des salariés et aux institutions à caractère paritaire ». Les régimes Agirc et Arrco se voient reconnaître une mission d’intérêt général et sont chargés d’assurer la compensation des opérations des institutions de retraite complémentaire en répartition et de les contrôler. Les institutions restées en dehors de cette compensation sont tenues, soit de la rejoindre, soit de provisionner leurs engagements, c’est-à-dire de fonctionner en capitalisation.

Dans le secteur public, l’Ipacte est créée en 1951 pour les cadres non titulaires et l’Igrante en 1959 pour les agents non titulaires. Les deux régimes fusionneront en 1971 pour former l’Ircantec[2]. De leur côté, les professions indépendantes établissent leurs propres régimes complémentaires de retraite. Avec les agriculteurs (2002), les commerçants (2004) les fonctionnaires et les agents des collectivités locales (2005), les ministres des cultes qui rejoignent l’Arrco (2006) et les sages-femmes qui rejoignent les dentistes (2008), la presque totalité des professions bénéficient aujourd’hui d’un régime complémentaire obligatoire. Seuls les assurés de quelques régimes spéciaux (chemins de fer, gaz et électricité, transports parisiens, clercs et employés de notaire, marins, Banque de France, Comédie française, Opéra de Paris…) demeurent sans véritable régime complémentaire obligatoire.


[1] Economiquement, le « petit déjeuner gratuit » de la répartition a compensé, pour les anciens salariés, la dévalorisation de leur épargne. Les partenaires sociaux ont étendu la protection contre l’inflation du pouvoir d’achat des salaires aux retraites.

[2] Pour davantage d’information sur le développement des régimes complémentaires ainsi que sur la gestion des régimes Agirc et Arrco au cours du temps, se reporter à la Lettre de l’Observatoire des Retraites n° 14 de mars 2005 « La technique de retraite par points ». Pour un historique plus approfondi, voir l’ouvrage dirigé par Michel Laroque « Contribution à l’histoire financière de la Sécurité sociale », notamment le chapitre 15 consacré au développement des institutions paritaires de protection sociale complémentaire et rédigé par Pierre Chaperon.

 De la pauvreté au « petit paradis » de la retraite

Dans la France des « trente glorieuses », les vieux étaient restés dans l’ensemble les pauvres de la société. L’expression, aujourd’hui oubliée, « mince comme la retraite des vieux », traduisait cette réalité. L’amélioration des pensions de base et le développement des retraites complémentaires modifient peu à peu cette situation. En 1956, l’Etat instaure le minimum vieillesse versé sous condition de ressources aux personnes âgées de 65 ans et plus. En 1971, la loi Boulin, du nom du ministre des Affaires sociales, améliore sensiblement la retraite du régime général. En 1972, la loi dite de généralisation permet dans les années suivantes de rendre la retraite complémentaire obligatoire pour toutes les entreprises du secteur privé. En 1973, les partenaires sociaux décident que les cadres cotiseront désormais à l’Arrco sur leur salaire jusqu’au plafond de la sécurité sociale. Cet accord a pour but de faire profiter les régimes fédérés par l’Arrco de la démographie exceptionnellement favorable des cadres. Ceux-ci acquièrent par la même occasion une retraite Arrco qui relève immédiatement le niveau de vie des cadres retraités. La même année, les règles des régimes de base des artisans (Cancava) et des commerçants (Organic) sont alignées sur celles, plus favorables, du régime général.

Ainsi, en quelques décennies, la retraite, auparavant réservée à quelques catégories privilégiées, devient en quelque sorte les « grandes vacances » de la vie de travail. L’allongement de l’espérance de vie en bonne santé, bientôt l’abaissement de l’âge de départ à la retraite, une élévation régulière du niveau de vie, tout concourt à créer ce qu’un expert appellera « le petit paradis » de la retraite[1]. Ce haut niveau de retraite obligatoire ne laisse qu’une place très marginale aux retraites d’entreprises gérées, soit en répartition dans une caisse créée par un accord d’entreprise, soit en capitalisation dans le cadre d’un contrat avec un organisme d’assurance. Ces régimes, limités aux grandes entreprises, ont alors souvent pour but de permettre aux non cadres de partir en retraite dès 60 ans malgré les abattements dans les régimes obligatoires, et aux cadres de réduire la baisse de leur niveau de vie en retraite, rapprochant la situation de leurs salariés de celle des fonctionnaires.

 

Le tournant de 1973

Paradoxalement, c’est au moment où les retraités voient leur sort s’améliorer et perdent leur image de pauvres que les fondements économiques de cette nouvelle prospérité sont ébranlés. La situation démographique reste favorable jusqu’à l’arrivée des premières générations du baby-boom malgré l’allongement de l’espérance de vie. Le modèle d’économie dirigée par l’Etat, très efficace pour reconstruire le pays, se révèle de plus en plus inadapté à la complexité croissante d’une économie ouverte à l’Europe et au monde. Le rendement du capital redevient positif, et même exceptionnellement élevé dans les décennies quatre-vingt et quatre-vingt-dix, tandis que le chômage fait son apparition et la croissance des salaires se ralentit. La capitalisation, après une longue éclipse, redevient possible alors que l’environnement s’avère moins favorable pour la répartition.

Le débat répartition - capitalisation renaît. Mais il demeure stérile. L’effondrement de la capitalisation après la guerre a laissé trop de traces dans les esprits (davantage que sa cause, l’inflation, dont le souvenir hante les Allemands). De plus, le ralentissement de la croissance des ressources amène à privilégier le maintien du niveau des retraites sur une accumulation de réserves qui, à partir de la fin des années soixante-dix, deviennent rentables. Enfin, l’achèvement du marché commun entraîne la constitution d’un corps de règles qui opposent la répartition obligatoire à la capitalisation facultative et concurrentielle, interdisant les formules intermédiaires. Les partenaires sociaux français sont ainsi amenés à « bétonner » les régimes en répartition en raison même de la menace que font peser les règles de concurrence européennes. Les régimes créés en répartition pour les cadres supérieurs sur les salaires au-delà du plafond de l’Agirc (la « tranche C » des salaires, de 4 fois à 8 fois le plafond de la Sécurité sociale), déstabilisés par une augmentation rapide du plafond, sont intégrés dans l’Agirc. La « tranche C » en répartition devient obligatoire pour toutes les entreprises. En contrepartie est créée la « garantie minimale de points » au profit des cadres, de plus en plus nombreux, dont les rémunérations n’atteignent pas le plafond. A partir de 1989, les cadres sont assurés d’acheter un minimum de points de retraite Agirc quel que soit leur niveau de salaire. Par ailleurs, la possibilité pour les entreprises de choisir un taux de cotisation en Agirc et en Arrco entre un minimum et un maximum disparaît en 1999, remplacée par un taux unique obligatoire.

 

L’abaissement de l’âge de la retraite en 1983

À partir du choc pétrolier de 1973, la France ne crée plus d’emplois et le chômage s’installe[2]. Dans un premier temps, pouvoirs publics et partenaires sociaux recourront principalement à l’augmentation des cotisations, épargnant les retraités. En 1982, les pouvoirs publics abaissent l’âge de la retraite à 60 ans pour ceux qui ont une carrière complète de 37 années et demie dans le régime général et les régimes alignés (commerçants et artisans). Les partenaires sociaux sont obligés de coordonner en 1983 les régimes complémentaires avec les régimes de base. A cette fin, ils créent une structure de financement spécifique, l’ASF (Association pour la Structure Financière), reconduite à plusieurs reprises et qui deviendra, en 2001, l’AGFF (Association pour la Gestion du Fonds de Financement de l’Agirc et de l’Arrco).

La retraite à 60 ans prend le relais d’une formule de préretraite plus généreuse et plus coûteuse, la garantie de ressources, remise en cause par la dénonciation de l’accord sur l’assurance chômage par le CNPF. Mieux vaut payer des retraités que des chômeurs dit-on. Et l’on imagine que le départ en retraite des vieux fera de la place aux jeunes. En pratique, l’abaissement de l’âge de la retraite abaissera le seuil psychologique où les salariés deviennent « vieux », sans effet démontré sur l’emploi des jeunes[3].


[1] Emmanuel Reynaud.

[2] Mesuré en équivalent temps plein, l’emploi salarié stagne depuis 1973. Voir « Vers une prospective des retraites en France à l’horizon 2030 », Travaux et recherches de prospective n° 9, octobre 1998, Futuribles.

[3] Voir, par exemple, la thèse « Réformes des Retraites : estimations sur données françaises » d’Antoine Bozio, lauréat du prix de thèse 2007 de l’Observatoire des Retraites.

Le temps des réformes

En 1991, le livre blanc sur les retraites, préfacé par Michel Rocard, Premier ministre, comporte, pour la première fois, une projection à l’horizon 2040 de l’ensemble des régimes : « dans le cas le plus favorable, le taux de cotisation progresserait encore de plus de 50 % ».

 

1993 : les retraites du secteur privé

En 1993, la masse salariale diminue. Du jamais vu depuis la guerre. Pour la première fois, les règles du régime général et des régimes de base alignés, qui avaient été jusqu’ici toujours réformées dans le but d’améliorer les pensions, sont modifiées pour diminuer le niveau relatif des pensions et repousser l’âge effectif du départ en retraite :

- le calcul de la retraite, effectué sur les dix meilleures années, passe progressivement aux vingt-cinq meilleures années en 2008,

- la condition de 37 années et demie d’assurance pour partir sans abattement dès 60 ans est portée progressivement à 40 années en 2003,

- enfin, l’indexation sur les prix, et non plus sur les salaires, des pensions et des droits en cours de constitution, est pérennisée.

La même année, l’accord Arrco du 10 février prévoit le passage progressif du taux de cotisation obligatoire de 4 à 6 %, ce qui augmente les ressources des régimes. La possibilité pour les entreprises d’aller volontairement jusqu’à 8 % est supprimée. Le champ des opérations Arrco est désormais cantonné. L’accord poursuit également la politique de pilotage des régimes fédérés par le rendement de référence : les marges de fluctuation possibles d’un régime à l’autre sont considérablement resserrées.

En 1994, l’Agirc gèle la revalorisation du point de retraite, aligne les conditions de réversion pour les hommes (65 ans jusque-là) et les femmes (50 ans) sur l’âge de 60 ans, diminue les majorations pour enfants. Cette mesure donnera lieu à une instance judiciaire et aboutira à un arrêt de la Cour de Cassation du 23 novembre 1999 protégeant les droits liquidés.

En 1996, les accords Agirc et Arrco diminuent le nombre de points attribués chaque année de 1996 à 2000 par rapport à l’évolution des salaires. Il s’agit de rechercher un nouvel équilibre en baissant le rendement, non plus seulement en augmentant les cotisations, mais aussi en attribuant de moins en moins de points[1].

Le débat, qui portait principalement sur la question de savoir si la capitalisation devait ou non prendre le relais de la répartition, se déplace sur la question de l’âge, le patronat réclamant la remise en cause de la retraite à 60 ans, et sur l’absence de toute réforme des régimes spéciaux. L’Union européenne, qui avait attiré l’attention des Etats membres sur les perspectives difficiles en matière de retraite dès les années soixante-dix, prône l’allongement de la durée des carrières, le relèvement des taux d’emploi, le développement des régimes complémentaires d’entreprise en capitalisation, pour compenser la baisse au moins relative des retraites de base.

En 1999, un « Fonds de Réserve pour les Retraites » est institué. Il est censé atteindre 1 000 milliards de francs (150 milliards d’euros) en 2020 et contribuer à partir de cette date et jusqu’en 2040 à l’équilibre des régimes confrontés à la montée du papy-boom. Mais son financement repose en large partie sur les excédents, que l’on attend toujours, de l’assurance vieillesse et du fonds de solidarité vieillesse … Il gère aujourd’hui à un peu plus de 37 milliards d’euros, y compris la contribution versée par les industries électriques et gazières à l’assurance vieillesse du régime général pour la reprise de droits passés. Cette contribution doit être rendue en 2020 à la Caisse nationale d’assurance vieillesse[2]. Les fonds propres au FRR, quant à eux, doivent alimenter de 2014 à 2024 la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).

 

En 2000 est créé le Conseil d’Orientation des Retraites qui remplit une double fonction :

- suivre l’évolution des régimes de retraite et conduire les travaux d’études et de prospective, mission remplie jusque-là de façon ponctuelle par le Commissariat au Plan ;

- contribuer à la concertation et aux propositions de réforme, son conseil d’administration associant parlementaires, partenaires sociaux, administrations et experts.

De nombreuses études et des rapports réguliers et publics viennent éclairer les pouvoirs publics, les partenaires sociaux et l’opinion. La France se dote ainsi d’une structure permanente à l’instar de nombreux autres pays. L’ensemble des régimes obligatoires fait désormais l’objet de projections régulières. On mesurera le progrès accompli en se rappelant que, si les régimes Agirc et Arrco ont dès l’origine procédé régulièrement à des projections à 10 ans, et parfois à 20 ans, les régimes de base ne faisaient qu’occasionnellement l’objet de projections dans le cadre des travaux du Commissariat général du Plan, les régimes spéciaux étant le plus souvent ignorés, leur équilibre étant censé être assuré par l’État, et donc ne pas poser de problème.

 

2003 et 2008 : les régimes spéciaux aussi

Les réformes de 2003 et 2008 étendent et prolongent celle de 1993 :

- elles l’étendent en appliquant aux fonctions publiques d’État et locales (2003), puis aux autres régimes spéciaux (2008), l’allongement de la durée d’assurance nécessaire pour l’obtention de la retraite sans abattement avant l’âge « normal » (qui varie selon les catégories) et pour le calcul de la retraite ;

- elles la prolongent en portant cette durée de 40 ans en 2008 à 41 ans en 2012 et en posant le principe d’un allongement fonction de l’évolution de l’espérance de vie.

Les contreparties accordées, abaissement de l’âge de la retraite à 56 ans pour les carrières longues dans le régime général, création d’un régime complémentaire en « répartition provisionnée » pour les fonctionnaires et agents des collectivités locales, le Régime Additionnel de la Fonction Publique, avantages divers pour les salariés relevant des régimes spéciaux, rendent ces réformes très coûteuses à court terme. Leurs effets positifs pour l’équilibre des régimes de retraite ne devraient apparaître qu’à moyen et long terme.

 

2010 : le tabou de la retraite à 60 ans brisé

La crise financière et économique qui commence en 2008 rend rapidement illusoires les espoirs de rétablissement de l’équilibre des régimes de retraite. Les réformes de 2003 et 2008, qui reposaient sur des projections plutôt optimistes, s’avèrent très insuffisantes. La mesure essentielle réside dans le relèvement de deux années de l’ensemble des âges de départ à la retraite.

Pour les assurés du régime général et des régimes alignés, la génération née au premier semestre 1951 est la dernière à pouvoir partir à la retraite dès 60 ans. Le relèvement, accéléré en 2011, porte cet âge à 62 ans pour les générations nées à partir de 1955. Parallèlement, l’âge auquel il était possible de partir au « taux plein » quelle que soit la durée cotisée passe de 65 à 67 ans. Des exceptions subsistent toutefois, en particulier pour les « carrières longues » et avec la création d’un nouveau dispositif de départ anticipé pour « travail pénible » permettant de partir avant 62 ans.

Ce relèvement de deux années s’applique également aux différentes bornes d’âges que l’on rencontre dans les régimes spéciaux. 50-55 ans pour les emplois pénibles et insalubres devient ainsi 52-57 ans. 55-60 pour les emplois dits actifs passe à 57-62, 60-65 pour les emplois dits sédentaires à 62-67 ans comme dans le secteur privé. Pour les militaires, le relèvement se traduit par un allongement de la durée minimum de service nécessaire pour pouvoir bénéficier de la retraite sans condition d’âge. Elle passe de 15 à 17 années pour les sous-officiers et de 25 à 27 années pour les officiers. Par ailleurs, la condition de 15 années de service pour pouvoir bénéficier de la retraite des fonctionnaires est réduite à 2 années pour les fonctionnaires civils, mesure qui sera étendue aux militaires en 2014. Cette mesure a pour but de faciliter la mobilité des fonctionnaires qui ne perdent plus de droits à retraite en quittant la fonction publique.

Parallèlement, l’augmentation du nombre de trimestres nécessaire pour bénéficier du taux plein et éviter la proratisation du montant de la pension se poursuit.

Cette réforme produit des effets et le taux d’activité des seniors poursuit sa remontée. Mais, promesse de campagne du Président François Hollande, un décret du 1er novembre 2012 assouplit les conditions pour partir à la retraite au titre des "carrières longues", annulant en partie l'effet du relèvement des âges de la retraite. Cette mesure s'ajoutant à l'aggravation de la crise économique, les perspectives de retour à l'équilibre prévues pour 2018-2020 grâce à la réforme de 2010 s'avèrent elles aussi illusoires.

 

2014

La loi du 20 janvier 2014 « garantissant l’avenir et la justice du système de retraites » poursuit l’augmentation prévue du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir la retraite pleine de 166 trimestres pour les générations nées de 1955 à 1957 jusqu’à 172 trimestres, soit 43 années, pour les générations nées à partir de 1973 (62 ans en 2034).

L’équilibre financier est recherché à travers un relèvement progressif des cotisations aux régimes de base et par le report de la revalorisation des pensions du 1er avril au 1er octobre.

Diverses dispositions, telles qu’une validation plus facile des trimestres, tendent à améliorer les droits des assurés. La loi crée également un compte de points pour pénibilité, points qui pourront être utilisés pour bénéficier d’une formation, d’une réduction du temps de travail ou pour acheter des trimestres permettant un départ anticipé à la retraite.

D’autres mesures tendent à coordonner les différents régimes et à simplifier la gestion : calcul des retraites relevant du régime général et des régimes alignés par un seul des régimes comme si l’assuré n’avait relevé que de lui, création d’une union des institutions et services de retraite qui reprend l’information des actifs créée par la réforme de 2003 et se voit chargée de piloter les projets de simplification et de coordination, y compris le répertoire de gestion des carrières unique qui rassemblera toutes les informations et droits acquis par les assurés dans tous les régimes obligatoires, de base et complémentaire.


[1] Le rendement dans un régime par points correspond au rapport, une année donnée, entre la valeur d’un point de retraite et son prix d’achat. L’indexation de la valeur du point sur les prix et du prix d’achat des points sur les salaires (+ 3,5 % par an à l’Arrco et + 4 % à l’Agirc de 1996 à 2000) aboutit à attribuer moins de points et contribue à baisser le rendement. Pour davantage d’explication, se reporter à la Lettre de l’Observatoire n° 14 « La technique de retraite par points ».

Bilan et perspectives

La grande réforme « systémique[1] » n’a pas eu lieu jusqu’à maintenant.

La France conserve un nombre élevé de régimes de base. En revanche, les régimes complémentaires des salariés ont connu un puissant mouvement de concentration. Ne restent guère en dehors des régimes Agirc et Arrco que le régime des contractuels de la fonction publique, géré par l’Ircantec, et celui des personnels navigants de l’aéronautique civile géré par la CRPNAC. La concentration des institutions gestionnaires est encore plus spectaculaire : les directions de l’Arrco et de l’Agirc ont été fusionnées en 2002 et on ne compte plus qu’une vingtaine de caisses Arrco et une douzaine de caisses Agirc contre 90 pour l’Arrco et ….. pour l’Agirc en 1999. Ces caisses sont elles-mêmes intégrées dans douze groupes paritaires qui pourraient n’être plus que cinq dans quelques années. Les mouvements de concentration qui ont frappé les banques et les assurances n’ont pas épargné la retraite complémentaire et touchent depuis quelques années les mutuelles.

 

Les tentatives pour instaurer un véritable pilotage du système de retraite français ont jusqu’à présent échoué.

- La réforme de 2003 a renforcé les pouvoirs du Conseil d’Orientation des Retraites créé en 2000 pour orienter les travaux d’études et définir des indicateurs de suivi. Elle a aussi élargi son rôle en lui ouvrant la possibilité de formuler des recommandations et des propositions de réforme.

- La réforme de novembre 2010 a ajouté un Comité de pilotage des régimes de retraites composé de façon très similaire au conseil du COR et chargé d’organiser une réflexion nationale sur une réforme systémique susceptible d’assurer l’équilibre du système au-delà de 2020. Ce « Copilor » ne s’est réuni qu’une fois…

- La réforme de janvier 2014 l’a remplacé par un Comité de suivi des retraites composé de cinq experts qui doivent rendre un avis annuel sur l’évolution du système en s’appuyant sur un rapport du COR. Le rapport du COR comporte des indicateurs de suivi dont certains sont maintenant définis par décret. Il concerne l’évolution des taux de remplacement, leur dispersion et la projection sur 25 ans des soldes des régimes. Ce même décret précise que les recommandations du Comité « ne peuvent tendre à augmenter au-delà de 28 % la somme des taux de cotisation » pour un salarié non cadre relevant du régime général. Cette somme atteint déjà 27,2 %. Les deux premiers avis rendus par le Comité manifestent un pessimisme discret sur les perspectives de retour à l’équilibre. Aura-t-il une influence à terme ?

 

L’équilibre toujours poursuivi et jamais atteint

Le rapport de septembre 2015 de la Commission des comptes de la sécurité sociale fait apparaître un retour de l’assurance vieillesse, qui verse près de la moitié du total des pensions, vers l’équilibre, mais une aggravation du déficit du Fonds de solidarité vieillesse. Les charges des principaux régimes continuent d’augmenter. Les réformes successives semblent courir après l’équilibre sans jamais l’atteindre.

 

Du côté de la capitalisation

L’importance des régimes obligatoires, tous gérés en répartition, qu’ils soient régimes de base ou régimes complémentaires, laisse peu de place aux régimes volontaires en capitalisation. On notera toutefois que les régimes complémentaires obligatoires ont accumulé des réserves qui, notamment chez les non-salariés, peuvent jouer un rôle important.

Les régimes de base possèdent également leurs réserves depuis la création en 1999 du Fonds de Réserve des Retraites. Ce fonds doit contribuer à leur financement à partir de 2020.

Les assureurs ont développé des produits de retraite collective en capitalisation connus sous les noms d’ « article 39 » et « article 83 » (du Code général des Impôts). Pour bénéficier de la déductibilité fiscale des cotisations patronales, ces régimes de retraite doivent s’appliquer à des catégories de salariés. Ils ne relèvent pas d’un choix individuel.

La législation européenne sur l’assurance vie, transposée dans le Code de la Sécurité sociale en 1994, impose le provisionnement des régimes d’entreprise gérés dans le cadre d’Institutions de Retraite Supplémentaire. Le législateur français interdit par la même occasion la création de nouveaux régimes de ce type. Rendus plus onéreux par l’allongement de la durée de vie et la baisse des taux de remplacement assurés par les régimes obligatoires qu’ils complètent, la plupart de ces régimes ont été fermés. Fin 2009, ils devront être gérés hors de l’entreprise, par un assureur (qui peut être une institution paritaire de prévoyance) et totalement capitalisés, ou se transformer en structures purement administratives, les Institutions de Gestion de Retraite Supplémentaire, la gestion financière étant confiée à un organisme d’assurance (compagnie d’assurance, mutuelle ou institution de prévoyance).

Les salariés du secteur public peuvent cotiser à trois régimes à caractère volontaire. La Préfon, entièrement capitalisée dès l’origine, la Carem (ex Cref) et la Complémentaire Retraite des Hospitaliers qui doivent évoluer vers une capitalisation intégrale en raison de la législation européenne.

Les travailleurs indépendants ont, depuis la loi Madelin de 1994, la possibilité d’adhérer de façon individuelle à des associations qui négocient des couvertures retraites avec un organisme d’assurance. Ils bénéficient d’une fiscalité incitative.

Au total, toutes les catégories socioprofessionnelles pouvaient, avant la loi de 2003, accéder à une retraite supplémentaire en capitalisation, mais dans des conditions différentes.

La réforme de 2003 a accru et uniformisé les possibilités de déduction fiscale, et ouvert la possibilité de cotiser volontairement pour les salariés du secteur privé avec le Plan d’Épargne Retraite Populaire, ou Perp, accessible à tous, et le Plan d’Épargne Retraite d’Entreprise ou Pere.


[1] Les réformes « systémiques » s’entendent de réformes qui modifient le système de retraite. Par exemple l’adoption des comptes notionnels par la Suède. Elles s’opposent aux réformes « paramétriques » qui ne portent que sur les paramètres du système de retraite tels que durée, âge, taux de cotisation.

Les régimes français