Les retraites en Afrique

 
Avec une population particulièrement jeune et assez largement rurale, l’Afrique ne connaît pas encore la pression du vieillissement. L'espérance de vie à la naissance est inférieure d'une douzaine d'années à la moyenne mondiale : 56 ans pour les hommes, 59 ans pour les femmes. Seule l'Afrique du nord devrait entrer d'ici une quinzaine d'années dans une phase de vieillissement rapide  du fait de l'allongement de l'espérance de vie et de la baisse de la fécondité.

 

 

 

 

Aujourd’hui, dans la plupart des pays africains, les régimes de retraite existant ne couvrent qu’une minorité de privilégiés, essentiellement les salariés du secteur public et ceux du secteur privé « formel ». La sécurité sociale n'est pas, sauf exception, populaire. Sa faible extension reflète l'importance du monde rural, mais aussi la faiblesse de l'administration et de l'économie. Le revenu national par habitant des pays africains ne représente que le quart du revenu moyen des habitants de la planète. L'Afrique compte les pays les plus pauvres de la planète avec treize Etats dans lesquels le revenu annuel moyen était inférieur en 2009 à 1000 dollars américains, soit moins de 10 % du revenu moyen mondial. Seuls quelques pays africains atteignent ou dépassent la moyenne mondiale. Une croissance économique particulièrement soutenue est nécessaire pour faire mieux que compenser la croissance de la population.

 

Comme partout, la proportion des plus de 65 ans, représentant 11 % de la population en 2011, est appelée à augmenter. L’espérance de vie à la naissance - 75 ans pour les hommes et 79 ans pour les femmes - est supérieure à celle des régions asiatiques. Le revenu par habitant est comparable à celui de l’Europe. Mais ces moyennes recouvrent de très fortes différences entre les grands pays développés que sont l’Australie et la Nouvelle-Zélande, et les autres archipels, dont les revenus annuels par habitant peuvent être jusqu’à 20 fois inférieurs, et l’espérance de plus courte de dix ans. Cette hétérogénéité se retrouve dans les systèmes de retraite. Les « fonds de prévoyance » dominent dans les archipels les plus pauvres. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française bénéficient de régimes calqués sur ceux de la France. L’Australie et la Nouvelle-Zélande restent proches du modèle britannique beveridgien.

L’Afrique francophone sur le modèle bismarckien 

L’Afrique francophone, très homogène, a choisi le modèle bismarckien. La pension est contributive. Liée à l’activité, elle reflète plus ou moins le niveau de vie atteint pendant la carrière. Ce choix présente des avantages. Jean-Marc Dupuis et alii[1] remarquent : « Si la colonisation a ébauché des systèmes contributifs, les Etats auraient pu se libérer à l’indépendance de cet héritage finalement embryonnaire. Pour différentes raisons, ils ont consolidé et élargi les systèmes existants.Ils ont ainsi maintenu une logique de justice commutative, où la prestation est liée à l’effort contributif passé, plutôt que de s’inscrire dans une logique de pension universelle forfaitaire ». Ils citent Pierre Laroque : « Il n’y a pas de sécurité véritable pour les travailleurs si les prestations ne sont pas dans une certaine mesure proportionnées aux revenus perdus »[2].

 Des raisons pratiques ont milité en faveur de ce choix qui a été encouragé par les experts du Bureau International du Travail. L’adoption du modèle beveridgien, une pension forfaitaire versée à toutes les personnes âgées sous condition de durée de résidence, aurait excédé les ressources des Etats africains tout en étant d’une utilité douteuse, les anciens étant pour la plupart pris en charge dans le cadre familial et coutumier. A l’évidence, il y avait plus urgent à faire. Un minimum vieillesse sous condition de ressources aurait été moins onéreux, mais très difficile à appliquer dans le contexte rural. Un article de Pierre Mouton paru dans la Revue du Bureau International du Travail en septembre 1961 considère que « Pendant une période relativement longue, on ne pourra pas sérieusement envisager, dans tout pays africain, un système général de pensions non contributives qui s’appliquerait à l’ensemble de la population »[3]. Le même article relève l’existence de deux types de salariés, les uns temporaires, qui accumulent une épargne pour revenir dans le milieu rural, les autres « stabilisés », qui ne veulent plus retourner dans leur village, fussent-ils réduits au chômage. D’où l’idée d’un régime contributif qui verserait des retraites subordonnées à des périodes de salariat suffisamment longues, conformément à la logique des assurances sociales de type bismarckien d’une solidarité s’exerçant au sein de groupes professionnels homogènes. Autres aspects à prendre en considération, les difficultés pratiques que rencontre la mise en place des régimes : analphabétisme, faiblesse de l’état-civil, inexactitude des noms et des âges, manque de personnel qualifié. Tout cela concourt à écarter « tout système dans lequel le montant des prestations dépend de l’ensemble de la carrière professionnelle du travailleur pris individuellement » qui suppose des moyens administratifs qui n’existent pas. 

 Les règles adoptées par les régimes africains d’assurance vieillesse correspondent assez bien à cette analyse. La pension n’est acquise que sous condition d’une durée d’au moins dix années. Une distinction est souvent opérée entre la durée d’immatriculation qui peut atteindre vingt ans et la durée de cotisation, sensiblement plus courte. Ainsi, pour pouvoir bénéficier de la retraite algérienne, il faut quinze années  d'affiliation dont au moins la moitié effectivement cotisées. Lorsque l'assuré ne remplit pas la condition de durée, il a droit, au mieux, au remboursement des cotisations versées. Ce type de règle aboutit à pénaliser les salariés les plus précaires et les carrières les plus courtes. Le calcul de la pension s’effectue en pourcentage d’un salaire moyen calculé sur un nombre d’année réduit.

L’âge de la retraite, 55 ans ou moins dans les années 1960, a été presque partout relevé à 60 ans et parfois davantage. Le Burkina-Faso fixe des âges différents selon la catégorie professionnelle : 56 ans pour les ouvriers, 58 ans pour les employés et 60 ans pour les cadres. La plupart des régimes prévoient des possibilités de retraite anticipée, notamment pour « vieillissement prématuré », à des âges sensiblement inférieurs à l’âge normal. En pratique, elles sont souvent utilisées par les entreprises comme des sortes de préretraites pour obliger les salariés les plus âgés à partir.

 Si les paramètres de durées de cotisation, les taux de remplacement, les âges varient d’un pays à l’autre, la grande majorité des régimes africains suivent depuis l’indépendance ce même modèle de régime par annuités à prestations définies que nous qualifions de « bismarckien ». Un modèle qui a été adopté également par certains pays anglophones qui ont transformé leur fonds national de prévoyance en un régime d’assurance pension. Un modèle qui a été rapidement adopté par les Etats membres de l’IPRAO, à l’exception du Sénégal, donnant raison au point de vue du BIT, exprimé par Pierre Mouton qui considère que le système en points appliqué par l'IPRAO était compliqué, d'application trop difficile pour des raisons pratiques et administratives. "C'est pour éviter de telles difficultés que, dès 1963-1964, les nouvelles législations d'assurance-pensions se sont orientées, avec l'assistance du BIT, vers un système mieux adapté aux possibilités des organismes et aux conditions locales."[4] Il semble, en réalité, que des entreprises, avec la complicité des conseils d'administration qui les représentaient, aient bien souvent omis de cotiser. Les points n'étant acquis que contre cotisations, les salariés découvraient au moment de faire liquider leur retraite que leurs droits étaient inexistants ou inférieurs à ce qu'ils auraient dû obtenir. Il est exact que la prise en compte de simples durées d'affiliation et un calcul effectué sur les meilleures années leur aurait été plus favorable. Mais ce sont sans doute les raisons "pratiques", davantage que les raisons administratives, qui expliquent l’abandon du système par points, non sa complication. Cet exemple illustre bien les difficultés auxquelles se heurtent de nombreux régimes de retraite en Afrique. Le mode de calcul en annuités simplifie leur tâche, mais n’encourage pas à cotiser et favorise les carrières complètes au détriment des autres, renforçant la tendance à considérer les prestations comme un cadeau, voire comme un privilège, et non comme la contrepartie des cotisations et de la mise en œuvre d’une mutualisation du risque.  

 

[1] Jean-Marc Dupuis, Claire El Moudden, Nacer Eddine Hammouda, Anne Petron, Mehdi Ben Braham et Ilham Dkhissi, L’impact des systèmes de retraite sur le niveau de vie des personnes âgées au Maghreb, Economie et Statistiques n° 441-442, 2011.

[2] Pierre Laroque, Le plan français de Sécurité sociale, Revue française du travail, n° 1, avril 1946.

[3] "La sécurité sociale en Afrique au sud du Sahara", Revue internationale du Travail, volume LXXXIV, n° 3, septembre 1961, Genève, BIT.

[4] Pierre Mouton : "La sécurité sociale en Afrique au sud du Sahara, tendances, problèmes et perspectives" BIT Genève 1974.

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Paul HECQUET

Des tribus africaines aux tribus gauloises

Paul HECQUET

1920-2010

 

Paul Hecquet, docteur en économique politique, a commencé sa carrière comme administrateur civil à la Caisse des Dépôts et Consignations. Dans ce cadre, il participa à la conception et à la gestion de régimes de retraite pour le compte du Maroc, en Tunisie, et à Dakar, pour le compte de l’Afrique Occidentale Française.

 

Premier directeur de l’Arrco créée en 1961, il eut la tâche difficile de fédérer les nombreux régimes de retraite complémentaire, créés et gérés par les syndicats et les employeurs dans les entreprises et les branches professionnelles. Ces régimes, bénéficiant d’équilibres démographiques et financiers extrêmement divers, accordaient des droits très variables, sans toujours se soucier de leurs perspectives à long terme. L’Arrco a eu pour premier rôle de les coordonner et d’assurer une compensation financière entre eux. Depuis le 1er janvier 1999, tous ces régimes n’en forment plus qu’un seul, offrant les mêmes droits pour les mêmes cotisations.

 

Grâce à Paul Hecquet, l’Arrco a entretenu des liens de coopération avec certains régimes africains pendant de nombreuses années.

L’Afrique anglophone plus diverse

L’Afrique anglophone se caractérise à l’origine par le recours à la capitalisation. Les régimes d’entreprise fonctionnent, ou sont censés fonctionner, selon cette technique. Il en va  de même pour les « fonds de prévoyance » publics. Il s’agit d’une épargne retraite obligatoire et individuelle qui, sauf exception, ne débouche pas sur le service d’une rente viagère, mais sur le versement d’un capital au moment du départ à la retraite.Par rapport aux rentes viagères en prestations définies des régimes bismarckiens, c’est un inconvénient majeur et cette solution est considérée comme un pis-aller.


Pierre Mouton, dans l’ouvrage du BIT précité, parle d’inconvénients manifestes et d’avantages souvent illusoires.Le versement d’un capital pouvait paraître adapté en 1961, lorsque la plupart des salariés conservaient des liens étroits avec la terre et leur communauté villageoise et alternait activité salariée et activité agricole. Ceci d’autant plus que la propriété foncière, principale source de sécurité, n’était réellement garantie que par la présence de la famille et le travail de la terre. En 1974, l’expert du BIT estime que l’urbanisation croissante, les migrations, l’explosion démographique, rendent ce schéma dépassé.

  

Du côté des avantages, les fonds de prévoyance présentent celui de ne pas avoir à supporter les risques et la charge administrative du versement de pensions viagères. Ils pourraient, en outre, contribuer à la croissance économique en développant une épargne investie localement. Mais le recours à la capitalisation suppose des conditions qui sont loin d’être toujours remplies, telles que l’existence de marchés financiers performants et la stabilité monétaire.

Les régimes d’entreprise et les fonds nationaux de prévoyance donnent une place apparemment importante à la capitalisation. En théorie, la plupart des régimes sont censés être financés de cette manière. Qu’en est-il en réalité ? La faible rentabilité des placements rend ce mode de financement souvent illusoire. Cette question fait débat. L’obligation d’investir uniquement dans le pays, et bien souvent dans des réalisations immobilières et des sociétés nationales non viables, pour soutenir la politique gouvernementale, explique la rentabilité négative des réserves. Une tendance se fait jour à réduire l’influence du ministère des Finances et à confier les décisions d’investissement à des instances plus indépendantes

Mais, si l’Afrique francophone est demeurée attachée au modèle bismarckien, l’Afrique anglophone a évolué vers une grande diversité de solutions. Seuls le Kenya et l’Ouganda demeurent fidèles aux seuls fonds de prévoyance. Parmi les autres Etats anglophones, certains ont évolué vers le modèle bismarckien. Le régime tanzanien, qui n’effectuait qu’un paiement unique et forfaitaire, verse désormais des pensions auxquelles s’ajoute, au moment du départ à la retraite, un capital représentant deux années de pension. Le Libéria a complété l’adoption d’un régime bismarckien par un mécanisme d’assistance pour les personnes âgées les plus pauvres. Le Ghana en 1991, le Nigéria en 1994, et la Tanzanie en 1998 ont transformé leurs fonds nationaux de prévoyance en régimes bismarckiens à prestations définies. Sous l’influence de la Banque mondiale, le Nigéria a ensuite adopté, en 2005, le modèle chilien de comptes individuels en capitalisation, tandis que le Ghana optait, en 2008, pour le modèle chilien « mixte » en ajoutant au régime de base bismarckien un deuxième étage d’épargne retraite obligatoire et un troisième d’épargne retraite volontaire. Tout dernièrement, le Malawi a adopté un projet de loi prévoyant l’instauration d’un système de comptes individuels obligatoires. Jusqu’à présent, les salariés du secteur privé ne bénéficient d’aucune couverture obligatoire, mais seulement d’éventuels régimes d’entreprise bénéficiant de déductions fiscales.

Un autre groupe de pays est parvenu à assurer une couverture universelle de leurs populations. Certains ont adopté le modèle « beveridgien », le Botswana, le Lesotho, l’île Maurice, la Namibie et les Seychelles. Le régime national verse une pension forfaitaire sous condition de résidence. S’y ajoute, aux Seychelles, un régime contributif de type bismarckien. Les autres ont retenu la formule d’une pension minimum versée sous condition de ressources. En Afrique du Sud, elle complète les très nombreux fonds de pension pour les salariés du secteur privé,  au Libéria, elle complète un régime bismarckien, au Swaziland, elle complète un fonds de prévoyance. Ces pays sont d’autant plus remarquables que l’Afrique se caractérise par un taux de couverture retraite particulièrement faible.

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Les fonds de prévoyance (Provident funds)

« Ces fonds, qui existent principalement dans des pays en voie de développement, sont essentiellement des programmes obligatoires d'épargne alimentés par des cotisations régulières des salariés et souvent complétées par des cotisations employeurs. Les cotisations sont versées pour chaque salarié dans un fonds unique, à gestion publique. Les sommes accumulées sont reversées sous forme de prestations lorsqu’un événement défini survient. En règle générale, les prestations sont versées sous forme de capital, avec les intérêts acquis. Cependant, dans certaines circonstances, des dispositions permettent un versement anticipé et partiel, avant la retraite ou lors de la survenance d’évènements définis. Lors du départ à la retraite, certains fonds de prévoyance offrent la possibilité d’acheter une rente ou d’opter pour une pension. Certains fonds de prévoyance paient des pensions pour les survivants. »

World Social Security Report 2010/2011 - OIT - page 232

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Un enjeu majeur, étendre la couverture des régimes de retraite

De 1960 à aujourd’hui, l’extension des régimes de retraite en Afrique est spectaculaire. Seule une petite minorité de pays couvraient les salariés du secteur privé pour leur retraite. Presque tous les pays les couvrent aujourd’hui et quelques uns couvrent l’ensemble de leur population âgée.

 

Mais ceci ne doit pas masquer le fait que, dans la plupart des cas, ces régimes ne couvrent qu’une petite partie de la population. C’est en Afrique, et plus particulièrement en Afrique subsaharienne (ainsi que dans le sud de l'Asie) que l’on constate les taux de couverture les plus faibles. D’après le Bureau International du Travail et l’Association Internationale de la Sécurité Sociale, au sud du Sahara, à peine plus de 5 % des actifs contribuent effectivement à un régime de retraite. Ils sont près de 30 % au nord. En théorie, les régimes devraient couvrir 35 % de la population en âge de travailler au nord et 14 % au sud. S’agissant des personnes âgées, près de 30 % d’entre elles percevraient une pension au nord et 15 % au sud.

 


Pourquoi une couverture si réduite ?

La transposition du modèle bismarckien par les Etats nouvellement indépendants était porteuse d'espoir. Le juriste camerounais Ernest Fouoméné remarque que "l'impression générale qui se dégage de l'examen des éventualités et risques couverts, au lendemain des indépendances, par les législations africaines de sécurité sociale paraissait assez encourageante"[1]. Le sentiment général était que, comme en Europe et en Amérique, la sécurité sociale se développerait avec l'extension du salariat.Il n'y avait pas de raison de penser qu'un modèle qui avait marché pour les uns ne marcherait pas tout aussi bien pour les autres.

D'ailleurs, la sécurité sociale était encore récente dans les anciennes métropoles coloniales et loin de couvrir l'ensemble de la population. En France, pays demeuré longtemps rural, à la fin des années 1950, la pauvreté frappait essentiellement les personnes âgées et près de la moitié d'entre elles ne bénéficiaient pas d’une retraite.

Emmanuel Reynaud, du département de la sécurité sociale du BIT, dans un rapport sur l'extension de la protection sociale[2] présenté en 2001 à la 27ème assemblée générale de l'Association Internationale de la Sécurité Sociale, constate que "L'intervention du BIT a longtemps découlé de l'idée qu'une extension graduelle de la couverture sociale s'opérerait à partir de la sécurité sociale institutionnelle, à mesure que l'économie moderne formelle gagnerait du terrain au détriment de l'économie traditionnelle. Force est aujourd'hui de constater que les faits observés n'ont pas répondu à cette attente". La raison en est que "l'on assiste partout à la croissance du secteur informel" qui s’étend à toute l’économie et concerne de plus en plus toutes les catégories de travailleurs  et toutes les entreprises. Non seulement la couverture stagne, mais elle tend à se réduire, au moins en termes relatifs. Le rapport relève que « dans de nombreuses régions en développement, en Amérique latine et en Afrique notamment, l’essentiel des emplois créés au cours de la dernière décennie l’ont été dans l’économie informelle. Au Kenya, par exemple, l’emploi informel représentait les deux tiers de l’emploi urbain total en 1996 contre 10 % à peine en 1972 ». Constat semblable dans une étude récente consacrée au Maghreb : « En Algérie, où le secteur informel progresse, le taux de couverture diminue au cours des dix dernières années »[3]

D’autres facteurs interviennent. Les guerres constituent une situation extrême. Avec le départ des cadres européens, elles ont provoqué l’effondrement du système de protection sociale le plus avancé, celui du Congo belge. Sans aller jusque-là, la difficile gestion de nombre d’institutions existantes ne contribue pas à leur assurer un soutien populaire. Les problèmes rencontrés par les caisses de retraite africaines sont multiples. Les encres ne résistent pas au climat chaud et humide, d’où l’absence d’archives. Une caisse de retraite qui avait acquis un système ultramoderne de classement alphabétique des dossiers dans des cylindres qui tournaient pour s’ouvrir à la lettre désirée, a eu la mauvaise surprise de voir le mécanisme se bloquer. Pendant un certain temps, seuls les assurés dont les noms commençaient par les lettres accessibles au moment du blocage ont pu faire liquider leurs pensions. Les moyens informatiques modernes apporteront sans doute un progrès à l’avenir. Mais ils sont eux-mêmes fragiles, dépendant de la climatisation. Les états-civils sont parfois approximatifs. Les noms peuvent changer d’un emploi à l’autre. En Mauritanie, les assurés s’adressent au guichet tenu par un membre de leur ethnie et non à celui consacré à leur dossier.

Les employeurs, involontairement ou non, ne respectent guère leurs obligations. Les minimums salariaux, lorsqu’ils existent, ne sont pas appliqués. En Côte d’Ivoire, 90 % des entreprises n’envoient pas le récapitulatif annuel qui permettrait de contrôler l’exactitude des cotisations payées et de les affecter aux comptes correspondant de leurs salariés. Il est vrai que la Côte d’Ivoire sort d’une période de guerre civile. Mais 20 % des entreprises marocaines agissent de même et le phénomène n’est ni limité à quelques pays, ni nouveau. En 1961, le BIT constatait déjà : « Très souvent, l’employeur africain ne respecte pas la législation sociale, et les travailleurs africains eux-mêmes admettent cette situation, qui leur paraîtrait certainement inadmissible s’il s’agissait d’un employeur occidental[4] ». La fraude est facile. Se procurer de faux bulletins de salaire est assez aisé.

Les règles simplifiées adoptées sur les recommandations des experts du BIT pour pallier ces difficultés génèrent elles-mêmes des conséquences indésirables. L’absence de suivi des carrières et la prise en compte des dernières années pour le calcul de la pension encourage la fraude et avantage ceux qui connaissent des carrières fortement ascendantes. Inversement, les conditions de durée minimum de carrière découragent les salariés précaires de cotiser pour des droits qu’ils n’obtiendront pas. Dans le meilleur des cas, ils se verront reverser leurs cotisations non ou mal revalorisées. Les régimes bismarckiens entraînent en fait une redistribution très importante des salariés les plus précaires vers les salariés les plus privilégiés. Pierre Mouton remarque, en 1974, que la sécurité sociale, qui amène en général une réduction des inégalités, « peut aussi être considérée comme un facteur de différenciation sociale, et est souvent  tenue pour telle en Afrique[5] », les régimes étant très inégalitaires. Elle lui paraît même pouvoir créer des tensions entre les différentes classes sociales. C’est, semble-t-il, de telles tensions qui ont amené le Ghana à créer en 2008 un régime de base unique pour les salariés du public et du privé, complété par des comptes individuels d’épargne obligatoire sur le modèle chilien

Les institutions de sécurité sociale, elles-mêmes, ne sont pas toujours au-dessus de tout soupçon. Leurs frais de gestion absorbent parfois plus de la moitié de leurs ressources. La gestion des réserves est particulièrement délicate. La création des régimes d’assurance vieillesse a généré, dans un premier temps, des fonds importants qui ont été parfois confisqués par les pouvoirs publics directement ou au travers d’investissements imposés.

Ainsi, le fonds national de prévoyance du Ghana, transformé en régime d’assurance sociale en 1991, a été victime de « fraudes dans les entreprises » et de « malversations politiques dans les pratiques d’investissement »[6]. En violation des procédures d’investissement, des prêts avaient été accordés à des entreprises dans des conditions mal définies qui ne permettaient pas d’en obtenir le remboursement. Le conseil d’administration de la caisse était en pratique composé de représentants de l’Etat et de représentants d’associations professionnelles choisis par le pouvoir politique, excluant la plupart des syndicats et associations de retraités. Au Nigéria, les pensions étaient financées sur le budget de l’Etat, dont les ressources étaient limitées et  qui avaient d’autres priorités.  Il était alors « fréquent de voir de longues files de retraités devant les centres de paiement, qui voulaient essayer de toucher leur pension. Des décès survenaient parfois dans ces files d’attentes, provoquées par la fatigue ou des facteurs connexes » »[7]. Le sociologue ivoirien Ibrahima Diabagate décrit une situation également dramatique pour la Côte d’Ivoire, avant le retour à la paix civile : « l’obtention elle-même de cette pension si insuffisante ressemble à un véritable parcours du combattant. Les retraités … (doivent) attendre des mois, voire une année, pour entrer en jouissance de leur pension de retraite, ce qui les plongent dans un état de désarroi et de misère totale »[8]. De telles situations ne peuvent guère inciter entreprises et salariés à cotiser, ni à soutenir le développement de la sécurité sociale. La faillite du système de pension nigérian a débouché sur l’adoption, en 2004, du modèle chilien, censé restaurer la confiance, puisque reposant sur des comptes individuels d’épargne. Mais cette réforme n’a pas suscité l’enthousiasme des intéressés et tout indique qu’elle souffrira des mêmes défauts que le système préexistant[9].

Faut-il, s’interroge Ernest Fouoméné[10], « imputer cette situation aux précurseurs de l’avènement de la sécurité sociale en Afrique noire […] Fallait-il laisser se développer dans le contexte africain un système de protection sociale basé sur des principes qui régissent la protection sociale dans les pays occidentaux […] sans prendre en compte les réalités sociales du milieu ? Deux courants de pensée se sont affrontés dès les premières années d’indépendance […] sur cette question, laquelle reste aujourd’hui d’actualité. » La modernité est venue de l’extérieur et dans un laps de temps très court. La colonisation est intervenue, pour l’essentiel, à la fin du XIXème siècle et a duré très peu de temps, ne permettant pas une acculturation semblable à ce que l’Empire romain a pu réaliser, notamment en Gaule. De plus, le progrès technique et les évolutions économiques se sont accélérés, bouleversant l’ensemble de la planète

Mais quel pourrait être un modèle africain de protection sociale ? La solidarité, souvent invoquée comme fondement de la protection sociale collective, apparaît comme une valeur particulièrement fondamentale en Afrique. Mais il s’agit d’une solidarité en quelque sorte intuitu personae, très forte, mais limitée à la famille élargie, au village, à l’ethnie. Elle ne correspond pas à la solidarité nationale qui fonde les régimes de sécurité sociale occidentaux. La solidarité nationale est probablement aussi fragile en Afrique qu’une solidarité européenne dans l’Union du même nom. Autre limite, celle du rapport au temps. Comme dans l’Evangile de Saint Luc (XII, 22-24) « regardez les oiseaux du ciel, ils ne sèment ni ne moissonnent, ils n’ont ni cellier ni grenier, cependant Dieu les nourrit » les Africains savent vivre dans l’instant et profiter du moment présent. Contrepartie de cette attitude, ils se soucient peu d’anticiper et de préparer l’avenir. L’entraide est immédiate, sans accumulation préalable. A la différence des asiatiques qui s’entraident pour entreprendre et demeurent responsables vis-à-vis du groupe du remboursement de leur dette. Les économistes sont réservés sur les conséquences bénéfiques de cette solidarité africaine. Ils y voient un obstacle à l’esprit d’entreprise, puisque celui qui réussit doit aider sans limite les autres membres du clan, et un encouragement à la passivité. A noter que les régimes fonciers traditionnels étaient parfois fondés sur la propriété collective, clanique, des terres. Leur exploitation était seulement concédée annuellement aux chefs de famille en fonction de leurs besoins, ce qui n’incitait pas à l’investissement qui suppose une vision à plus long terme.

En 1974, Pierre Mouton est surtout sensible à la dislocation des anciens liens de solidarité du fait de l’urbanisation et des migrations très importantes.


[1] L’introduction de la sécurité sociale dans les Etats francophones de l’Afrique noire, E. Fouoméné, Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, n° 44-2010.

[2] Emmanuel Reynaud : L'extension de la couverture de la sécurité sociale : la démarche du Bureau International du Travail, ESS Document n° 3, Genève, BIT, 2003.

[3] Jean-Marc Dupuis et alii, article précité in Economie et Statistiques n° 441-442, 2011.

[4] La sécurité sociale en Afrique au sud du Sahara, Revue internationale du Travail, volume LXXXIV, n° 3, septembre 1961, Genève, BIT, page 187.

[5] La sécurité sociale en Afrique au sud du Sahara, Pierre Mouton, BIT, Genève, 1974.

[6] Michael W. Kpessa : Analyse comparative des réformes des pensions au Ghana et au Nigéria et des difficultés rencontrées, Revue internationale de sécurité sociale, volume 64, 2/2011.

[7] Orifowomo cité par Michael W. Kpessa dans l’article précité.

[8] Ibrahima Diabagate : Le cauchemar des retraités ivoiriens, La Lettre de l’Observatoire des Retraites n° 18, novembre 2011.

[9] Bernard H. Casey : les pensions au Nigéria : performance du nouveau système de comptes personnels, Revue internationale de sécurité sociale, volume 64, 1/2011.

[10] E. Fouoméné, article précité), Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, n° 44-2010.

 

 

Certains Etats parviennent à élargir la population couverte 

Certains Etats « bismarckiens » ont cherché à couvrir une part plus grande de la population en intégrant certaines catégories, telle que les travailleurs indépendants ou les employés de maison, ou encore les salariés agricoles. Nombre d’entre eux ont également ouvert la possibilité de s’affilier volontairement. Il ne semble pas, toutefois, que cette possibilité recueille un grand succès. La tendance est plutôt à fuir la protection sociale, ou du moins ses contraintes, qu’à y adhérer volontairement.

 

La Tunisie semble faire exception avec un taux de couverture des actifs occupés de près de 80 % en 2004[1], résultat obtenu par la multiplication de régimes construits sur mesure pour les principaux secteurs d’activité.

Ainsi, pour le secteur privé, la Caisse nationale de sécurité sociale gère sept régimes obligatoires :

      Salariés non agricoles (1974),

      Salariés agricoles (1981),

      Salariés agricoles amélioré pour les petites exploitations et pêcheurs et petits armateurs indépendants (1989),

      Travailleurs non salariés agricoles et non agricoles (1995),

      Travailleurs à faibles revenus (2002),

      Artistes, créateurs et intellectuels (2002),

      Travailleurs des chantiers (2004).

 

Les assiettes et taux de cotisation ainsi que les niveaux de retraite sont différents d’un régime à l’autre. Le BIT s’est longtemps montré réticent à cette solution de protection sociale à plusieurs vitesses. Il y voit maintenant une étape dans un processus de généralisation de la couverture.

Les régimes universels présentent un intérêt majeur pour le BIT[2]. Mais les formules beveridgiennes, dans lesquelles toutes les personnes âgées reçoivent une même pension, posent un problème de coût. Et les formules d’assistance, sous condition de ressources, posent le problème de l’évaluation des revenus. Elles peuvent aussi inciter les actifs à ne pas contribuer à l’assurance vieillesse, puisqu’ils percevront un minimum peut-être proche de la pension qu’ils obtiendraient en cotisant.

Ces difficultés n’ont pas empêché certains Etats anglophones d’adopter des régimes beveridgiens et des « filets de sécurité ». L’Afrique du Sud  assure une pension minimum sous condition de ressources. Au nord du continent africain, l’Egypte a adopté le principe d’une pension minimum à 65 ans pour tous ses citoyens sans ressources. L’exemple de ces pays influents sera-t-il suivi ? 

 

 


[1] Mais ce chiffre reflète davantage le taux d’affiliation que le taux, sensiblement inférieur, de contribution effective (Medhi Ben Braham, IDEES Tunisie, Colloque international sur l’extension de la protection sociale tenu les 18 et 19 octobre 2012 au Maroc).

[2] Emmanuel Reynaud : L'extension de la couverture de la sécurité sociale : la démarche du Bureau International du Travail, ESS Document n° 3, Genève, BIT, 2003.

 

[3] Intervention de Mohamed Ahmed Maait, Vice-Ministre des Finances, Président du Département actuariel gouvernemental et membre du Conseil égyptien de surveillance des Assurances au colloque international sur l’extension de la protection sociale tenu les 18 et 19 octobre 2012 à Skhirat, Maroc. 

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L'Egypte en transition vers un système inspiré du modèle suédois

La sécurité sociale égyptienne gère deux régimes de retraite, l'un pour les salariés de l'Etat, l'autre pour les salariés des entreprises publiques et privées et pour certains indépendants. Ces régimes fonctionnent sur le modèle des assurances sociales bismarckiennes en annuités. Pour les salariés des entreprises, sous condition d'une durée minimum d'assurance de 10 années, la pension, liquidable à 60 ans, représente un pourcentage du salaire sous plafond des deux meilleures années parmi les cinq dernières. Cette formule incite à déclarer des salaires inférieurs à la réalité sauf en fin de carrière. On estime que le taux de recouvrement des cotisations ne dépasse pas 50 %. Par ailleurs, environ 40 % de la population active relève de l'économie informelle. La retraite de sécurité sociale est complétée par environ 600 fonds d'épargne retraite qui ne concernent que les salariés des grandes entreprises et les secteurs d'activité à salaires élevés.

La réforme, lancée en 2008 et adoptée en 2010, entre en vigueur en 2012. Elle n'est obligatoire que pour les nouveaux assurés. L'ancien système continue de fonctionner pour tous ceux qui souhaitent y rester et garantit les droits acquis. La transition vers le nouveau système devrait donc être très progressive. Une pension représentant 18 % du salaire moyen sera servie sous condition de ressources à partir de l'âge de 65 ans. Les cotisations salariales et patronales seront réparties entre un compte notionnel de solidarité fonctionnant en répartition et un compte en capitalisation. Les adhérents auront la possibilité de cotiser volontairement à des taux plus élevés. Les droits à pension seront fonction des cotisations versées, conformément à la logique des comptes notionnels. L'objectif est d'inciter employeurs et salariés à ne plus sous-déclarer. Dans le même esprit, l'administration de la sécurité sociale et l'administration fiscale se rapprochent et les cotisations seront calculées sur les revenus déclarés. Par ailleurs, pour encourager les travailleurs informels, qui occupent souvent des emplois saisonniers ou agricoles, à cotiser, l'Etat abondera leurs cotisations. L'Egypte parviendra-t-elle à réaliser ce programme ambitieux ? Dans une intervention émouvante, lors d'un récent colloque[3], le vice-ministre des Finances, responsable de ce projet, a souligné le manque dramatique de moyens financiers et humains face à tous les besoins sociaux du pays, la difficulté de surmonter les intérêts catégoriels, la réticence, aussi bien des salariés que des employeurs, à accroître leur effort de cotisation.

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